I OZ 481/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 852/15 o odrzuceniu skargi T. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie braku zajęcia stanowiska postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie T. G. pismem z dnia 25 listopada 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie niezajęcia stanowiska na składane przez nią pisma wymienione w treści skargi. Zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi przez jednoznaczne wskazanie niewydania jakiego aktu lub podjęcia jakiej czynności bezczynność ta dotyczy oraz czy w tym przedmiocie skarżąca występowała z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarga z dnia 25 listopada 2015 r. dotyczy ośmiu przypadków bezczynności, które polegały na: "a) bezczynność opisana w punkcie 1 skargi i zdefiniowana przez skarżącą jako "[...]" dotyczy nierozpoznania przez Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście im. Prof. Andrzeja Tymowskiego wniosku skarżącej o przyznanie pomocy na bony żywieniowe, codzienne dożywianie, środki czystości i higieny (załącznik nr 1), b) bezczynność opisana w punkcie 2 skargi i zdefiniowana przez skarżącą jako "[...]" dotyczy braku zajęcia przez Prezydenta m.st. Warszawy stanowiska odnośnie pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...]; c) bezczynność opisana w punkcie 3 skargi i zdefiniowana przez skarżącą jako "[...]" dotyczy baku zajęcia stanowiska przez Radę Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy odnośnie pisma Przewodniczącego Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt "[...]", przekazującego wystąpienie Skarżącej (w aktach sprawy); d) bezczynność opisana w punkcie 4 skargi i zdefiniowana przez skarżącą jako "[...]" dotyczy bezczynności pracowników Biura Pomocy i Projektów Społecznych m.st. Warszawy wywołaną niewłaściwym załatwieniem spraw skarżącej w 2013 roku; e) bezczynność opisana w punkcie 5 skargi i zdefiniowana przez skarżącą jako "KOC/1180/0p/15" dotyczy braku zajęcia stanowiska przez Prezydenta m st. Warszawy - Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście odnośnie pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...]; f) bezczynność opisana w punkcie 6 skargi i zdefiniowana jako "skarga z 05.06.15" dotyczy odmowy skierowania do skarżącej przez Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście pracownika socjalnego posiadającego właściwą delegację do prowadzenia działań wobec skarżącej (skarga w aktach sprawy - z prezentatą z dnia [...] czerwca 2015 r., L. dz. [...]); g) bezczynność opisana w punkcie 7 skargi i zdefiniowana jako "skarga z 08.06.15" dotyczy niewydania przez pracowników Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście im. Andrzeja Tymowskiego korespondencji skierowanej do skarżącej (skarga w aktach sprawy - z prezentatą kancelarii Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście im. Andrzeja Tymowskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., L. dz. [...]); h) bezczynność opisana w punkcie 8 skargi i zdefiniowana jako "skarga z 22.06.15" dotyczy braku odpowiedzi Rady Dzielnicy Śródmieście na "wezwanie o usunięcie naruszenia prawa" polegające na niezajęciu stanowiska w przedmiocie 42 pism enumeratywnie wymienionych w wezwaniu (wezwanie w aktach sprawy - z prezentatą Urzędu m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2015 r.)." Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że we wszystkich przypadkach skarga została poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa. W odpowiedzi na powyższe pismo organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując że skarżąca nie wskazała dokładnie na czym polega bezczynność w sprawie. Ponadto treść skargi może wskazywać, że dotyczy ona trybu skargowego określonego w art. 227 Kpa, a tego typu sprawy nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 852/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. G., z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pomimo udzielenia przez pełnomocnika skarżącej wyjaśnień co do zakresu żądania T. G. nadal nie jest możliwe ustalenie jednoznacznego przedmiotu skargi. Sąd I instancji wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej podał, że wniesiona skarga dotyczy bezczynności co najmniej dwóch organów administracji publicznej, tj. Rady Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy oraz Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na różne wnioski i skargi oraz niezajęcia stanowiska odnośnie pism Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Wskazane wnioski, pisma i skargi nie zostały również sprecyzowane w sposób dostateczny. Wprawdzie pełnomocnik w załączeniu do uzupełnienia skargi przesłał dotyczące pkt a-b dwa postanowienia SKO w Warszawie o uznaniu wniesionych przez skarżącą zażaleń za nieuzasadnione ([...]) oraz dotyczące pkt d-e dwa pisma SKO o zwrocie Prezydentowi w trybie art. 65 § Kpa pism skarżącej ([...]), jednakże, zdaniem Sądu, załączniki te nie obrazują intencji procesowych skarżącej. Również kwestie poruszone w pkt f-g pisma, wskazują w domyśle jedynie na zastrzeżenia skarżącej co do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych przez pracowników organów. Natomiast pkt h) odnosi się do braku odpowiedzi Rady Dzielnicy Śródmieście na 42 pisma skarżącej. Z kolej pkt c), odnosi się do pisma Przewodniczącej Rady m. st. Warszawy przekazującego wg właściwości Przewodniczącej Rady Dzielnicy Śródmieście pismo skarżącej z dnia 23 kwietnia 2013 r. WSA w Warszawie podkreślił, że z uwagi na fakt, iż kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności, to brak precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą konkretnej zindywidualizowanej sprawy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a w skardze i w pismach procesowych uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie skargi. WSA w Warszawie zaznaczył ponadto, że w art. 57 § 1 P.p.s.a. zostały określone wymogi, jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Z tego przepisu wynika m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ten przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca w skardze może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") skargę odrzucił. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nie uzupełniła braków formalnych skargi z dnia 25 listopada 2015 r. w zakresie wskazania aktu lub czynności, których skarga dotyczy, pomimo tego, że pismem z dnia 18 maja 2016 r. uzupełniła braki w wymaganym zakresie. Z tych też względów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Skarga jest środkiem prawnym wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, stąd też powinna spełniać określone w ustawie wymogi formalne. Możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu, bądź terminowości załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej uzależniona jest od skutecznego wniesienia poprawnej pod względem formalnym skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ustawodawca, określając minimalne wymogi skargi uznał, że to na osobie inicjującej postępowanie sądowe ciąży obowiązek na tyle precyzyjnego określenia przedmiotu zaskarżenia, aby sąd nie miał wątpliwości co do intencji skarżącego. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy w samej treści skargi istniała rozbieżność co do tego, jaki akt lub bezczynność jakiego organu jest przedmiotem skargi, sąd I instancji powinien, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku lub wyjaśnienia powstałej rozbieżności (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 535/13, LEX nr 1310090). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez T. G. nie spełnia opisanych wyżej wymogów, a w szczególności z jej treści, a także innych okoliczności nie wynika, co w istocie stanowi przedmiot skargi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy, jednakże w treści skargi w mało czytelny sposób wskazano na podważane działania. Stąd też zasadne było wezwanie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu skargi poprzez precyzyjne wskazanie niewydania jakiego aktu lub podjęcia jakiej czynności bezczynność ta dotyczy oraz czy w tym przedmiocie skarżąca wystąpiła z zażaleniem. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 18 maja 2016 r. wskazał w punktach przedmiot bezczynności oraz organ pozostający w bezczynności. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej szczegółowo opisał w punktach od a) do h) jaki organ (podmiot) oraz w zakresie jakiego przedmiotu pozostaje bezczynny. Rzeczą Sądu I instancji było nadanie dalszego biegu tak sprecyzowanym skargom. Odrębną natomiast kwestią jest kwestia dopuszczalności sprecyzowanych w powyższy sposób skarg, jak również ich zasadności, co na obecnym etapie postępowania nie podlega ocenie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznał stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że pełnomocnik skarżącej nie wykonał w całości wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 i art. 198 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną, gdyż wynagrodzenie to należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.