II GSK 1507/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Spółki z o.o. w N. (obecnie: Syndyk Masy Upadłości "G." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w N.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 1071/13 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 25 maja 2011 r. nr . w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Po 1071/13, wydanym w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 25 maja 2011 r. Nr . w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, oddalił skargę. W sprawie dokonano następujących ustaleń: Decyzją z dnia 2 lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił Spółce z o. o. Grand z siedzibą w Niepruszewie (dalej spółka) dokonania zmiany zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 31 grudnia 2007r. nr .na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, polegającej na przedłużeniu określonego w punkcie VI zezwolenia, nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności o kolejne 12 miesięcy, tj. do dnia 31 grudnia 2010 r. Pierwszego takiego przedłużenia Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu dokonał decyzją z dnia 13 stycznia 2009 r., zmieniając zezwolenie i przyjmując nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień 31 grudnia 2009 r. W następstwie odwołania od tej decyzji Dyrektor Izby Celnej w P.decyzją z dnia 12 maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 485/10 uchylono zaskarżoną decyzję. Według WSA organ zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego, przez co zaskarżona decyzja narusza prawo i podlega uchyleniu. Zaskarżoną decyzję wydano po dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, tj. po 1 stycznia 2010 r. Stosownie do przepisu art. 118 tej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 48 ust. 1 u.g.h. podmiot posiadający koncesje lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z tym przepisem koresponduje art. 129 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzonych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Organ winien mieć na uwadze powyższe przepisy, bowiem obowiązywały one w dniu wydawania zaskarżonej decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji. Natomiast Dyrektor Izby Celnej w P. w postępowaniu odwoławczym zastosował tryb nadzwyczajny określony w art. 253a ustawy Ordynacja podatkowa, z pominięciem art. 48 ust. 1 u.g.h., który w zakresie wniosku strony o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności przewiduje zwykły tryb postępowania. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, jako naruszająca prawo podlegała uchyleniu, a Dyrektor Izby Celnej, ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę treść art. 48 ust. 1 u.g.h. i zbada, czy wnioskowana zmiana w zakresie terminu rozpoczęcia działalności, w zakresie udzielonego zezwolenia, może mieć miejsce. Wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 2 lutego 2010 r., odmawiającą spółce przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Powołał się na wytyczne powołanego wyżej wyroku, wskazującego na mający w sprawie zastosowanie na przepis art. 48 ust. 1 u.g.h. W ocenie organu zmiana terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 31 grudnia 2007 r. nie może mieć miejsca, gdyż spółka już raz wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie takiego terminu, co organ uwzględnił, wyznaczył nowy termin rozpoczęcia działalności do dnia 30 grudnia 2009 r. Skoro w myśl art. 48 ust. 1 u.g.h. przedłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności można dokonać tylko jeden raz, wniosek spółki nie podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę, o czym była mowa na wstępie. Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc jego o uchylenie i przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 133 §1 i art. 134 §1 p.p.s.a., polegające na wydaniu orzeczenia, które oparte zostało o art. 48 ust. 1 u.g.h. i art. 135 ust. 1, chociaż przepisy te, na tle dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (dalej: dyrektywa 98/34/WE), powinny zostać poddane szczególnej weryfikacji ich charakteru, zgodnej z wytycznymi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: ETS), zawartymi w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11 Fortuna i in.), której w sprawie niniejszej bez wątpienia nie przeprowadzono w sposób prawidłowy, a której właściwe wykonanie doprowadzić mogło do ustalenia "technicznego" charakteru owych regulacji i w efekcie do odmowy jej zastosowania - a to z uwagi na niedochowanie procedury notyfikacyjnej, chroniącej przed niedozwolonym wpływem regulacji krajowych na niepodważalne zasady swobodnego przepływu towarów I usług na terenie Unii Europejskiej, 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż wykładnia prawa zawarta w wydanym w tej sprawie wcześniejszym wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. II SA/Po 485/10) pozostaje nadal aktualna i wiążąca w całości, chociaż bez wątpienia zaszły w sprawie niniejszej takie okoliczności prawne, zauważone przez sąd I instancji jednakże niesłusznie zignorowane, które nakazują wniosek o utracie mocy wiążącej owej wcześniejszej, chybionej wykładni prawa materialnego. 3. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 oraz z art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez ich wadliwe zastosowanie przy orzekaniu, w szczególności poprzez bezzasadne przyjęcie, że przy stosowaniu przepisów prawa nowego dopuszczalna jest retroakcja do stanu faktycznego ukształtowanego jeszcze podczas obowiązywania starej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, których naruszenie zarzucono, nie ma charakteru technicznego, w rozumieniu wspomnianej dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. W świetle wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2012 r. C 213/11 techniczny charakter ma przepis art. 14 ust.1 u.g.h., nakazujący prowadzenie gier na automatach wyłącznie w kasynach. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że przepisy przejściowe nie posiadają charakteru technicznego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. II GSK 106/14). Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z art. 144 i 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej". Te zaś przepisy nie są oczywiście "techniczne". Próba takiej ich oceny prowadziłaby bowiem do generalnego podważania prawa ustawodawcy do zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Z powyższych względów nie zasługuje na aprobatę stanowisko skargi kasacyjnej, zarzucające naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 oraz z art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przy stosowaniu przepisów prawa nowego dopuszczalna jest retroakcja do stanu faktycznego ukształtowanego jeszcze podczas obowiązywania starej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Stanowisko spółki, z czym nie można się zgodzić, zmierza do rozszerzającej wykładni przepisów przejściowych w związku z art. 48 ust. 1 u.g.h., gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych, o czym była już mowa. Tym bardziej stanowisko skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w sytuacji istotnej zmiany stanu prawnego co do gier na automatach o niskich wygranych. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia w sprawie przepisu art. 153 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku nie tylko nie naruszono tego przepisu, ale również nie zaszły żadne okoliczności, które mogły by uzasadniać odstępstwo od zasady związania organu i sądu ceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję. W tym stanie, skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.