I OSK 1467/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1726/15 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1726/15 oddalił skargę A. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] Naczelnik Gminy Rząśnia orzekł o przejęciu z urzędu na własność państwa gospodarstwa rolnego bez budynków o powierzchni [...]ha, położonego we wsi Będków, stanowiącego w dacie przejęcia własność J. O. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy Rząśnia datowanym na dzień 19 maja 2015 r. wystąpiła A. J. Wnioskodawczyni wskazała, że do przejęcia gospodarstwa doszło z rażącym naruszeniem prawa, bez woli właściciela, na podstawie niekompletnej dokumentacji i wbrew stanowi faktycznemu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister powołał się na treść art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdził, że w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy Rząśnia z dnia [...] lipca 1977 r. objętej wnioskiem A. J. - toczyło się już uprzednio postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, wszczęte na skutek wniosku S. J. (siostry, a zarazem następczyni prawnej J. O.), podtrzymanego następnie przez A. J. (wnuczkę i następczynię prawną S. J.). W efekcie - decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. Decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia [...] września 2013 r., nr [...], którą następnie A. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2913/13, Sąd skargę odrzucił. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 1 lipca 2014 r. Powyższe, zdaniem organu, oznacza brak podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie już się uprzednio toczyło i zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. W ocenie Ministra, na uwzględnienie nie zasługuje podnoszona we wniosku okoliczność, jakoby pierwotny wniosek sformułowany przez S. J. miał dotyczyć stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. wyłącznie w zakresie jednej z przejętych działek, zaś aktualny wniosek sporządzony przez A. J. odwoływał się do stwierdzenia nieważności całości tej decyzji. O ile bowiem rzeczywiście we wniosku sporządzonym przez S. J. (pismo z datą wpływu do Starostwa Powiatowego w Pajęcznie 13 lipca 2004 r.) zawarte zostało żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rząśnia jedynie w części dotyczącej działki nr [...], to jednak zostało ono następnie zmodyfikowane przez A. J. pismem z dnia 26 maja 2011 r., w którym osoba ta wskazała, że popiera wszystkie wnioski zgłoszone do tej pory w sprawie, w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rząśnia z dnia [...] lipca 1977 r. A. J. nie kwestionowała również zakresu prowadzonego postępowania nieważnościowego zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2012 r. jak i w skardze na decyzję Ministra z dnia [...] września 2013 r. Należy z tego wnosić, że prowadzenie uprzedniego postępowania nieważnościowego w odniesieniu do całości decyzji Naczelnika Gminy Rząśnia z dnia [...] lipca 1977 r. było zgodne z wolą A. J. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2015 r. A. J. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ podtrzymał argumentację, że o odmowie wszczęcia postępowania przesądził fakt, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. zapadła już prawomocna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. Na powyższą decyzję A. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że formułując wniosek po raz drugi wykazała, że wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r. w zakresie całego gospodarstwa o pow. [...]ha, zmianie uległ zakres przedmiotowy. Wcześniejszy wniosek dotyczył tylko jednej działki leśnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują ona takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienie postępowania. Za taką przeszkodę o charakterze przedmiotowym uznać należy sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że ze względu na uzasadnioną przyczynę jaką jest już raz przeprowadzona kontrola orzeczenia Naczelnika Gminy Rząśnia z dnia [...] lipca 1977 r. skutkująca wydaniem prawomocnej decyzji, zastosowanie będzie miał art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślono przy tym, że wydając postanowienie w oparciu o art 61a § 1 k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania. Nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Dlatego też odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, że w pierwotnym wniosku z 2004 r. S. J. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. jedynie w części dotyczącej działki nr [...], skarżąca zaś w swoim wniosku z 2015 r. wskazywała na całość decyzji, to dla oceny przedmiotowego postępowania argumenty te nie mają istotnego znaczenia. Nawet jeżeli analiza porównawcza treści wniosków stron z 2004 r. oraz 2015 r. wskazywałaby na różny ich zakres przedmiotowy, organ nie mógłby orzec inaczej jak w zaskarżonym postanowieniu. Wynika to z faktu istnienia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. w całości, która zakresem przedmiotowym pokrywa się z wnioskiem skarżącej z 2015 r. Decyzja ta – niezależnie od tego, czy była wydana prawidłowo, czy też nie i czy organ ówcześnie orzekający nie wyszedł poza zakres złożonego wniosku z 2004 r. – nadal znajduje się w obrocie prawnym, co oznacza, że podlega domniemaniu legalności. Rozstrzygnięcie to jest wiążące dla wszystkich i do czasu jego ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, droga do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną, jest zamknięta. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a) i to jest przyczyna, która stanowi przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania. Przedmiot żądania zawarty w ostatnim wniosku pokrywa się bowiem z zakresem rozstrzygnięcia, zawartym w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. J., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie gdyż przedmiot żądania zawarty w ostatnim wniosku pokrywa się bowiem z zakresem rozstrzygnięcia zawartym w decyzji z dnia 11 września 2013 r. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto w piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. A. J. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy oraz wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia tego środka zaskarżenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygniecie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11). Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyło się już uprzednio postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rząśnia z dnia [...] lipca 1977 r., wszczęte na skutek wniosku S. J. podtrzymanego następnie przez A. J. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. zakończyło się ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. Skoro zatem poprzedni wniosek został merytorycznie rozpatrzony (poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji) to nie ma podstaw do ponownego rozpoznawania tej samej sprawy. Ze stanowiskiem tym, zaaprobowanym przez Sąd I instancji, należy się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości że A. J. wnioskiem z dnia 19 maja 2015 r. żądała wszczęcia sprawy tożsamej z rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] września 2013 r. Z treści wskazanej decyzji, zarówno sentencji jak i uzasadnienia, wynika bowiem, że przedmiotem rozważań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi objęta była, w kontekście wystąpienia przesłanek nieważnościowych, decyzja Naczelnika Gminy Rząśnia z dnia [...] lipca 1977 r. o przejęciu na własność państwa całości gospodarstwa rolnego położonego we wsi Będków o powierzchni [...]ha, stanowiącego w dacie przejęcia własność J. O. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ badał czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. jedynie w części dotyczącej przejęcia działki nr [...]. W tej sytuacji zbędnym było porównywanie treści obu wniosków o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwiała się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych określonych w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.