I OSK 2817/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt III SAB/Lu 26/15 w sprawie ze skargi M.G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z., 2. stwierdza, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. (sygn. akt III SAB/Lu 26/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Z. prowadzonego w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 21 maja 2015 r., M.G. wniósł o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 7 czerwca 2013 r., wskazując jako podstawę wniosku przepisy art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z., odpowiadając na wniosek z dnia 21 maja 2015 r., poinformował wnioskodawcę, że nie jest on osobą bezrobotną, w związku z czym wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie. Następnie, pismem z 10 lipca 2015 r., strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie decyzji administracyjnej a w kolejnych pismach z tej samej daty złożyła odwołanie do Wojewody Lubelskiego oraz zażalenie. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2015 r., Prezydent Miasta Zamościa odmówił wszczęcia postępowania we wskazanej na wstępie sprawie, stwierdzając, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania dotyczącego nabycia lub odmowy prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie ma on statusu osoby bezrobotnej ( nie jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna). W piśmie zaś z dnia 22 lipca 20151 r., w odpowiedzi na odwołanie Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że M.G. błędnie uznał odpowiedź Dyrektora PUP z dnia 11 czerwca 2015 r. za decyzję, oraz że w związku z tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące procedury odwoławczej, nie mogły mieć zastosowania. Odnosząc się natomiast do zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w związku z wnioskiem z dnia 21 maja 2015 r., postanowieniem z dnia 27 lipca 2015 r. Wojewoda Lubelski uznał to zażalenie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a., a następnie stwierdził, że PUP w Z. w terminie udzielił odpowiedzi na wniosek. Nadto wskazał, że organ I instancji - po otrzymaniu ponownego wniosku M.G. z dnia 10 lipca 2015 r. o niezwłoczne usunięcie naruszenie prawa i rozpatrzenie wniosku w formie decyzji - wydał z up. Prezydenta Miasta Z. postanowienie z dnia 17 lipca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku. W tej sytuacji M.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Z. (Powiatowy Urząd Pracy w Z.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 7 czerwca 2013 r., wnosząc o orzeczenie bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie jego wniosku oraz o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że bezczynności nie można upatrywać w niezałatwieniu sprawy w formie oczekiwanej przez stronę, czyli w tym przypadku poprzez wydanie decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z sekwencji opisanych wyżej zdarzeń nie wynika bowiem, aby odstęp czasowy pomiędzy wnioskiem skarżącego a podjęciem poszczególnych czynności przez organ administracji wskazywał na przekroczenie granicy czasowej załatwienia sprawy, określonej w art. 35 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, wprawdzie ustalenia poczynione przez organ administracji w toku postępowania nie wskazywały, aby niniejsza sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, niemniej należało mieć na względzie, że między stroną a organem zaistniały rozbieżności w ocenie okoliczności, mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Skarżący wywodził bowiem uprawnienie do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres poprzedzający złożenie wniosku, tj. od 7 czerwca 2013 r., powołując się na uprzednio wydane rozstrzygnięcia organu w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej w okresie od 30 maja 2012 r. do 5 stycznia 2013 oraz utraty prawa do zasiłku za okres od 7 czerwca 2012 r. do 6 grudnia 2012 r. Z punktu widzenia organu sytuacja taka wymagała więc wyjaśnienia, co znalazło wyraz już w pierwszej z podjętych przez ten organ czynności, tj. w piśmie z 11 czerwca 2015 r. informującym o braku przesłanek do uwzględnienia wniosku. Kolejny wniosek strony z dnia 10 lipca 2015 r., w którym domaga się załatwienia sprawy w formie decyzji, jak kontynuował Sąd, również spotkał się z odpowiedzią organu. Tym razem podjętą przez organ czynnością było bowiem postanowienie z dnia 17 lipca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Oceniając opisany tok podejmowanych czynności, w ocenie Sądu, nie można było postawić organowi zarzutu braku staranności czy też opieszałości w podejmowanych czynnościach. Organ - co do zasady - podejmował bowiem działania, mające na celu poinformowanie skarżącego o jego statusie i nieprzysługującym prawie. Czyniło to więc choćby zadość obowiązkom organów administracji publicznej, wynikającym z zasady informowania (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek za adekwatną do rodzaju sprawy formę rozstrzygnięcia należało uznać dopiero drugą z podjętych przez organ czynności, czyli odmowę wszczęcia postępowania, to jednak nie zmieniało to zasadniczej oceny w kontekście braku znamion tak bezczynności organu jak też przewlekłości w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu, nie można było w szczególności zakwalifikować postępowania organu do kategorii działania opieszałego czy niesprawnego lub tym bardziej nakierowanego na przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W przypadku pierwszej sekwencji zdarzeń, tj. wniosku o przyznanie prawa do zasiłku z dnia 21 maja 2015 r. oraz odpowiedzi organu z dnia 11 czerwca 2015 r., upłynęło bowiem 21 dni, natomiast reakcja na wniosek o wydanie decyzji administracyjnej wynosiła tylko 7 dni. Przyjmując więc za punkt odniesienia termin, określony w treści art. 35 § 3 k.p.a. dla sprawy wymagającej wyjaśnienia, czyli nie późniejszy niż miesiąc, co w tym przypadku Sąd uznał za słuszne (z uwagi na przedstawione kwestie rozbieżności ocen pomiędzy stroną a organem), odstępy czasowe pomiędzy wnioskami strony a reakcją organu nie wskazywały na wyżej wymienione negatywne działania organu. W rezultacie Sąd przyjął, że czynności procesowe były w tym wypadku podejmowane w rozsądnym terminie i nie sposób było przypisać organowi rażącego naruszenia prawa, czy choćby braku staranności. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że Prezydent Miasta Z., jako organ w imieniu którego działał Powiatowy Urząd Pracy w Z., nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego a także iż sposób prowadzenia przez ten organ sprawy nie miał cech przewlekłości postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.G. zarzucił Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie dostrzeżenia i uwzględnienia uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, mających istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujących niezasadnym nieuwzględnieniem skargi wskutek: a) błędnego uznania, iż Prezydent Miasta Z. nie pozostawał w bezczynności, bowiem pomiędzy stroną a organem zaistniała rozbieżność co do istnienia przesłanek prawa do zasiłku jak i trybu załatwienia sprawy, podczas gdy organ administracji uznając, iż wniosek z dnia 21 maja 2015 r. został wniesiony przez osobę niebędącą stroną, powinien był niezwłocznie, w ramach czynności wstępnych, odmówić wszczęcia postępowania, Prezydent Miasta Z. zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydał po otrzymaniu kolejnego pisma od M.G. dopiero w dniu 17 lipca 2015 r. w konsekwencji zaś mimo istnienia ustawowego obowiązku nie wydał stosownego aktu administracyjnego w terminie; b) niezasadnej konstatacji, iż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wymagało podjęcia czynności wyjaśniających, podczas gdy w chwili sporządzenia pisemnej informacji z dnia 11 czerwca 2015 r. organ, co wprost wynika z treści ww. pisma, dysponował wszelkimi danymi umożliwiającymi mu wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nadto pominięcie, iż zaniechanie wydania niezwłocznie rozstrzygnięcia w wymaganej formie pozostawało w sprzeczności z zasadami legalności, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz szybkości postępowania, zaś rozstrzygnięcie poza postępowaniem administracyjnym, w formie pisemnej informacji pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a w szczególności złożenia środka zaskarżenia, nadto zaniechanie wskazania w pisemnych motywach rozstrzygnięcia jakich czynności wyjaśniających w ocenie Sądu wymagało wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz w jaki sposób ewentualna rozbieżność co do trybu rozstrzygnięcia wpływa na ocenę bezczynności organu, co utrudnia kontrolę poprawności rozumowania Sądu w tym zakresie, w konsekwencji zaś bezzasadne uznanie, iż organowi nie można zarzucić ani bezczynności, ani przewlekłości, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, skutkując oddaleniem skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wraz z zasadzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Trafny - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - okazał się w rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w świetle art. 35 k.p.a. Wyjaśnić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi więc na fakt, że wskazany przepis ma charakter wynikowy, zarzut na nim oparty musi być powiązany z właściwymi przepisami, określającymi termin załatwienia sprawy przez organ. W związku z tym zasadnie autor skargi kasacyjnej przywołał wśród zarzutów kasacyjnych art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a. Z przepisów tych wynika bowiem, że organ administracji publicznej powinien działać praworządnie, budząc zaufanie wnioskodawcy do władzy publicznej, przez działanie wnikliwe i szybkie, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zaś w przypadku, który nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, przez załatwienie jej niezwłocznie. Analizując stan faktyczny rozpoznawanej sprawy przez pryzmat w/w norm, w pierwszej kolejności podnieść należy, że ze znajdującej się w aktach decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] wynika, iż skarżący utracił status osoby bezrobotnej z dniem 1 marca 2013 r. Okoliczność ta przyznana została przez skarżącego we wniosku z dnia 21 maja 2015 r. oraz w kolejnym piśmie z dnia 10 lipca 2015 r., w którym powoływał się on na tę decyzję, chociaż z błędnym wskazaniem daty jej wydania (14 kwietnia zamiast 28 kwietnia). Kwestię tę uznać należy zatem za niewymagającą prowadzenia czynności wyjaśniających przez organ. Tymczasem w niniejszej sprawie reakcją organu na wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. o przyznanie prawa do zasiłku za okres poprzedzający datę wniosku, była początkowo pisemna informacja z dnia 11 czerwca 2014 r. zawierająca wyjaśnienie przyczyn, dla których wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Organ przytaczając treść przepisów art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, wyjaśnił w nim skarżącemu, że nie posiada on statusu osoby bezrobotnej w związku z pobieraniem zasiłku stałego z opieki społecznej, wobec czego jego wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie mógł być uwzględniony. Dopiero po piśmie skarżącego z dnia 10 lipca 2015 r., w którym wezwał on organ do usunięcia naruszenia prawa, domagając się załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, postanowieniem z dnia 17 lipca 2015 r., Prezydent Miasta Z. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie w/w wniosku – z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony. W związku z tym nietrafny jest wywód Sądu Wojewódzkiego, że dopiero po piśmie skarżącego z dnia 10 lipca 2015 r. "między stroną a organem istniała rozbieżność tak co do oceny przesłanek prawa do zasiłku jak i co trybu załatwienia sprawy. Niewątpliwie taki stan rodził konieczność podjęcia właściwych czynności w kierunku rozstrzygnięcia sprawy." Zaznaczyć bowiem należy, że organ powinien był ją rozstrzygnąć w procesowej formie już w załatwieniu pisma z dnia 21 maja 2015 r., nie zaś dopiero po wezwaniu, zawartym w piśmie (odwołaniu) skarżącego z dnia 10 lipca 2015 r. a rozumowanie Sądu pierwszej instancji mogłoby przy tym prowadzić do niedopuszczalnej konkluzji, że gdyby nie pismo skarżącego z dnia 10 lipca 2015 r., to organ nie musiałby wydawać aktu administracyjnego w sprawie. Trafnie zatem twierdził autor skargi kasacyjnej, że jeżeli organ doszedł do przekonania, że M.G. nie miał statusu bezrobotnego, a więc nie był stroną postępowania, w świetle art. 12 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., zobowiązany był niezwłocznie wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie pismo organu z dnia 11 czerwca 2015 r. przedstawia jego stanowisko w sprawie, tym niemniej nie zawiera ono rozstrzygnięcia. Zgodzić się więc należy ze skarżącym kasacyjnie, że brak było uzasadnienia, dlaczego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie zostało wydane w owym dniu 11 czerwca 2015 r., zwłaszcza, że z treści tego pisma wynika, iż zostały ku temu spełnione przesłanki prawne. Trafnie również dostrzeżono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności po dniu 11 czerwca 2015 r. poza samym sformułowaniem postanowienia. Podkreślić też w tym miejscu należy, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadkach oczywistych, a zatem niewymagających postępowania wyjaśniającego (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, s. 435; Z. Janowicz – "Glosa do wyroku NSA z dnia 26 II 1992 r., I SA 1408/91", "Przegląd Sądowy" 1995/4, s. 98–99). Odmowa wszczęcia postępowania w trybie 61a § 1 k.p.a. z braku interesu prawnego wnioskodawcy może zostać wydana o tyle, o ile już z samej treści żądania (podania) niewątpliwie wynika brak takiego interesu, w związku z czym wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby bezcelowe. Po wniesieniu żądania (podania) organ przeprowadza najpierw jego ogólne badanie wstępne pod kątem procesowo-formalnym (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel – jw., s. 421–422) i to w jego ramach może stwierdzić zaistnienie przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Podjęcie z kolei czynności wyjaśniających może nastąpić tylko w postępowaniu administracyjnym, a zatem już po jego wszczęciu – wówczas jednak właściwą formą rozstrzygnięcia przy tożsamej konkluzji organu byłaby decyzja o umorzeniu wszczętego postępowania, niedopuszczalna zaś stałaby się odmowa jego wszczęcia. Stąd przyjmuje się, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy nie jest wymagane prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Z istoty zatem art. 61a § 1 w zw. z art. 12 k.p.a. (w świetle art. 35 § 1-3 k.p.a.) wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli spełnione zostają ku temu przesłanki, powinno być wydawane przez organ niezwłocznie po otrzymaniu podania. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek został złożony przez M.G. w dniu 21 maja 2015 r., wobec czego – jeżeli zdaniem organu spełnione były przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno było zostać wydane w tym dniu lub w najbliższych mu dniach kolejnych, skoro brak przymiotu strony organ uznał za oczywisty, a zatem wynikający już z samej treści pisma z dnia 21 maja 2015 r. w świetle wiedzy posiadanej przez organ. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, że lektura tego pisma i przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony, mogła zająć organowi aż trzy tygodnie tj. do dnia 11 czerwca 2015 r. Skoro zaś - jak wynika z pisma organu z tej daty - był on przeświadczony, że istnieje stan faktyczny odpowiadający hipotezie normy art. 61a § 1 k.p.a., to nie odpowiada wymogom szybkości i niezwłoczności postępowania formułowanie postanowienia w sprawie przez okres ponad miesiąca, aż do dnia 17 lipca 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny zaistniały w analizowanej sprawie uzasadnia zatem przyjęcie stanowiska, że organ przystąpił do rozpoznawania wniosku skarżącego dopiero po otrzymaniu jego pisma z dnia 10 lipca 2017 r., zatem w poprzedzającym okresie bezpodstawnie pozostawał bezczynny. Konkludując, skoro przesłanki do wydania postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. wynikały już z treści samego wniosku skarżącego z dnia 21 maja 2015 r., to tym samym stosowne postanowienie powinno było zostać wydane i skierowane do wnioskodawcy w przeciągu nie więcej niż kilku dni. Z tego względu odstęp czasowy jaki powstał między złożeniem wniosku (21 maja 2015 r.) a jego załatwieniem (17 lipca 2015 r.), liczący blisko dwa miesiące, a zatem tyle, ile Kodeks postępowania administracyjnego w art. 35 § 3 przeznacza organowi na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, świadczy wyraźnie o zaistnieniu bezczynności Prezydenta Miasta Z. (podmiotów działających z jego upoważnienia). W tym kontekście trafny także okazały się zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie popadł w sprzeczność, podnosząc konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie przez organ postępowania wyjaśniającego o bliżej nieokreślonym zakresie w sytuacji, w której zostało wydane w tym postępowaniu postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem, że terminowość postępowania organu przy wydawaniu postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. - w świetle charakteru tego przepisu - może być oceniana tylko przez pryzmat niezwłoczności (art. 12 k.p.a.), zaś kwestię jego wydania inicjowało pismo z dnia 21 maja 2015 r., a nie stwierdzenie rozbieżności zapatrywania między organem i skarżącym po piśmie z dnia 10 lipca 2015 r. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie rozważana mogła być wyłącznie bezczynność organu, albowiem przy stosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. organ nie dokonuje innych czynności w związku z podaniem, niż analiza samego podania i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę należało też uznać, że zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania zostały w tym przypadku skonsumowane w ramach kontroli organu przez sąd pod kątem bezczynności. Uwzględniając zatem skargę kasacyjną przez uchylenie zaskarżonego wyroku i mając na uwadze okoliczność wydania w sprawie przez organ postanowienia załatwiającego żądanie skarżącego z dnia 21 maja 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. stwierdził, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a w zw. z art. 188 p.p.s.a.), gdyż organ nie zlekceważył wnioskodawcy, o czym świadczy treść pisma organu z dnia 11 czerwca 2015 r., lecz wadliwie ustalił powinny model postępowania, w szczególności konieczność załatwienia sprawy w procesowej formie postanowienia, co naprawił postanowieniem z dnia 17 lipca 2015 r. Zaistniała w sprawie bezczynność organu, choć spotyka się z krytyczną oceną Sądu (zwłaszcza że opóźniała możliwość poddania zapatrywania organu kontroli instancyjnej przez adresata postanowienia), to niewątpliwie nie miała charakteru "wyjątkowej" czy "niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawnym", co uzasadniałoby uznanie jej za rażącą - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 2379/16). Oddalenie natomiast skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie nastąpiło na podstawie art. 184 p.p.s.a., z uwagi na brak podstaw do przypisania organowi przewlekłości postępowania bowiem nie można było w tym przypadku mówić o opieszałym i długotrwałym wykonywaniu czynności przez Prezydenta Miasta Z. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zostanie zaś rozpoznany przez Sąd Wojewódzki – stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a.