II SA/Wa 1770/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Andrzej Góraj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., którym odmówiono R.T. wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że kwestia podwyższania emerytur została uregulowana w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.). Wyjaśnił, że stosownie do tego przepisu emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W okresie, w którym R.T. pełniła służbę, tj. w okresie od dnia 3 listopada do dnia 28 lutego 2005 r., obowiązywały rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ww. ustawy, tj. rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1373). Stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ wskazał, że analiza akt R.T. pozwalała na ustalenie, że w tym okresie, tj. od dnia 3 listopada 1997 r. do dnia 28 lutego 2005 r., pełniła służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej w pionie operacyjno-śledczym Granicznej Placówki Kontrolnej SG w B. oraz w Wydziale [...]. W związku z powyższym, pismami z dnia [...] czerwca 2015 r. (fax nr [...] i [...]) wyjaśnił, że Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej zwrócił się do Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Informacji KGSG – Kierownika Archiwum Straży Granicznej w [...] oraz do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o ustalenie na podstawie dostępnej dokumentacji czy w okresie służby w [...] Oddziale Straży Granicznej, tj. od dnia 3 listopada 1997 r. do dnia 28 lutego 2005 r., mjr rez. SG R.T. podejmowała czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzeń. Organ stwierdził, że zweryfikował wszelkie dostępne źródła (przytoczył je w treści decyzji) i z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez R.T. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w oparciu o art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego skarżąca podniosła, iż przedmiotową sprawę organ rozstrzygnął w oparciu o ustalenia opatrzone błędem, co do stanu faktycznego, polegającym na przeprowadzeniu wybiórczego i skróconego postępowania dowodowego, z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów i przepisów art. 218 k.p.a. w związku z art. 7 i 6 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 35 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Podkreśliła, że rozstrzygnięcie winno zostać wydane z uwzględnieniem teczki osobowej, w które znajdują się zakresy obowiązków oraz wnioski o zwiększenie dodatku służbowego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Podniosła, że organ nie uwzględnił, rozstrzygając sprawę, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, nadto, że przerzuca obowiązek udowodnienia okoliczności, uzasadniających wydanie zaświadczenia, na stronę skarżącą, stwierdzając, że wyczerpał możliwości poszukiwania dokumentacji, będącej w jego posiadaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że wojewódzki sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, czy postanowienia, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu. Należy podkreślić, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przewidziane jest w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Straży Granicznej. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404). Zgodnie z powyższym przepisem, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też stanu prawnego. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że powinno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 powołanej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Powyższe rozporządzenie weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie. W rozpoznawanej sprawie R.T. wystąpiła, wnioskiem z dnia 13 listopada 2012 r., o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez nią służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu pełnionej w okresie od 3 listopada 1997 r. do 31 sierpnia 2005 r. (okres służby w Granicznej Placówce Kontrolnej w B.). Wskazać należy, że stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że zgromadzony w teczce akt osobowych materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że skarżąca pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zauważyć należy, iż przeglądu dokumentacji służbowej dokonywały komórki Wydziałów Operacyjno-Śledczych, Wydział Ochrony Informacji i Służby Zdrowia W-MOSG z/s w [...]. Po dokonanej analizie Naczelnik Wydziału Operacyjno-Śledczego wskazał, iż nie dysponuje już dokumentami dotyczącymi służby ww., zaś weryfikacja dokumentów poczyniona przez Wydział Ochrony Informacji wykazała, iż przejrzane przez nich dokumenty nie ujawniły zapisów dotyczących zagrożenia życia i zdrowia R.T.. Zastępca Kierownika Służby Zdrowia w Służbie Zdrowia W-MOSG z siedzibą w [...] wskazał, iż w zasobach służby zdrowia dostępne jest jeszcze skierowanie na profilaktyczne okresowe badania lekarskie R.T., gdzie została wskazana praca z czynnikami szkodliwymi i uciążliwymi dla zdrowia, jak praca z bronią, obsługa monitorów ekranowych i wymuszona pozycja w pracy oraz duży wysiłek psychiczny. Ponadto, służba zdrowia jest w posiadaniu dokumentacji medycznej od 22 października 2004 roku, natomiast wcześniejszej dokumentacji już nie posiada. W załączeniu przekazano ponadto wykaz dokumentów, które zostały przejrzane i które zostały przytoczone w treści zaskarżonego postanowienia (str. 4-6). Archiwum Straży Granicznej w [...] w piśmie [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. przekazało informacje, iż w wyniku przeglądu materiałów zespołu [...] Oddziału Straży Granicznej z lat 1997-2005 (Rozkazy personalne Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Rozkazy dzienne Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, meldunki sytuacyjne (operacyjne) dyżurnego operacyjnego oddziału,) jak również procedur operacyjnych [...] Oddziału Straży Granicznej, [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Komendy Głównej Straży Granicznej wymienionych poniżej nie odnaleziono zapisów stwierdzających pełnienie służby przez [...] SG R.T. w warunkach opisanych w § 4 pkt 1 cytowanych wyżej rozporządzeń z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku (sygn. akt U 12/13) - przytoczone w treści zaskarżonego postanowienia – str. 6-10. Z dokumentów tych nie wynika, że wnioskodawczyni spełnia wymogi wskazane w § 4 pkt 1 wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), który orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyrok, a zwłaszcza argumentacja w nim zawarta znajduje odniesienie także do regulacji ujętych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. z uwagi na ujętą w tych przepisach przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Biorąc powyższe pod uwagę należało jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zastosować przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że zgromadzony w teczce akt osobowych, jak również w Archiwum Straży Granicznej w [...], materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że skarżąca pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stanowisko organu znajduje odbicie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), w którym wyrażono pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Skoro brak jest udokumentowanych zdarzeń potwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), to jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącej – R.T. było wydanie przez organ I instancji, na podstawie art. 219 k.p.a., postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a przez organ odwoławczy - utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.