VII SA/Wa 2403/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił nakazania M. O. wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe na terenie działki nr ew. [...] w N. gmina L. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 12 sierpnia 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo J. M. o "(...) wstrzymanie użytkowania obiektu wzniesionego na terenie dziatki nr [...] obręb N. funkcjonującego w ramach samowoli budowlanej ". W związku z ww. pismem organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr ewid. [...] w N. gmina L. W trakcie oględzin stwierdzono istnienie zbiornika w którym podczas kontroli znajdowała się nieduża ilość wody (ok. 10-20 cm na dnie zbiornika). Teren działki nr [...] w N. przy ul. P. [...] od strony ul. T. jest ogrodzony i posiada cokół (podmurówkę) betonową wysokości ok. 50 cm. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], odmówił nakazania M. O. wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe na terenie działki nr ewid. [...] w N. gmina L. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zbiornik bezodpływowy na wody opadowe na terenie działki nr ewid. [...] w N. gmina L. został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w szczególności co do jego wymiarów oraz usytuowania na terenie ww. nieruchomości. Organ powiatowy przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r. przesłał dokumenty z przeprowadzonego postępowania dowodowego w ww. sprawie. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przyjął do użytkowania (nie wniósł sprzeciwu) w trybie zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego zbiornika na wody opadowe wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2012 r. organ powiatowy ustalił, że zbiornik jest zakopany w ziemi, a teren gruntu nad nim pokryty kostką brukową i stanowi parking samochodowy. W związku z tym organ I instancji nie miał możliwości dokonania pomiarów odległości ścian zbiornika od granicy działki, gdyż widoczna jest jedynie pokrywa studzienki zbiornika. W trakcie oględzin ustalono, że omawiany zbiornik ma zgodnie z projektem budowlanym pojemność 10 m3. Organ powiatowy ustalił, że zbiornik bezodpływowy na wody opadowe na terenie działki nr ewid. [...] w N. gmina L. został wybudowany na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r. Odnosząc się do zarzutów J. M. odnośnie naruszenia przez właścicieli nieruchomości o nr ew. [...] w N. gmina L. art. 29 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. organ nadzoru budowlanego wskazał, że ww. kwestie nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Naruszenie ww. przepisów może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego przed właściwym organem prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. i ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Przepisy tych ustaw nie przewidują właściwości organów nadzoru budowlanego. Ponadto organ II instancji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ww. decyzja Wojewody [...] nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Inwestor wybudował zbiornik bezodpływowy na wody opadowe na terenie działki nr ewid. [...] w N. gmina L. na podstawie znajdującej się w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. M. O. nie można zatem zarzucić samowoli budowlanej. Organ odwoławczy dodał także, że M. O. przedłożył w organie I instancji analizę przekształcenia opadu w odpływ dla terenów przyległych do przedszkola "N." w N. sporządzoną przez mgr inż. M. B. (upr. bud. [...], up. H. [...]). W ww. dokumencie stwierdzono, że "Zagospodarowanie działki [...] nie ma żadnego negatywnego wpływu na działkę [...]. Urządzenia retencyjne na działce [...] w zupełności starczają na zmagazynowanie deszczy nawalnych normowych. Ich objętość zostanie wtedy wykorzystana w 14 %. Działka [...] przechwytuje i retencjonuje całkowity opad, który spadnie na jej powierzchnię i nie stanowi zagrożenia hydrologicznego dla działek sąsiednich. Należy nadmienić, że w skrajnym przypadku urządzenia te pozwalają retencjonować cały spływ z przedmiotowej zlewni (wliczając spływ z działek sąsiednich)." Omawiany dokument sporządzony został przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaszły podstawy do nakładania na M. O. obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach ustawowych kompetencji. Sentencja decyzji odpowiada treści wniosku z dnia 12 października 2010 r. Skargę, uzupełnioną pismami procesowymi z dnia 4 grudnia 2012 r. i 14 października 2012 r. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M. Skarżący wskazał, że zarzuca organom zaniedbanie oraz pominięcie żądania wstrzymania użytkowania przedmiotowego zbiornika po nienależytym wykonywaniu zadań nakazanych PINB przez [...]WINB w postanowieniu nr [...], a także biurokratyczne załatwianie sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zignorował w swoim postępowaniu treść decyzji Wojewody [...] nr [...] unieważniającej decyzję Starosty [...] nr [...] pozwalającą na budowę spornego zbiornika. Decyzja Wojewody [...] nr [...] została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2275/11. J. M. podniósł, że domagam się unieważnienia pozwolenia na użytkowanie parkingu wybudowanego bez stosownego projektu budowlanego jak i unieważnienie pozwolenia na użytkowanie zbiornika na wody opadowe wybudowanego na nieruchomości [...] bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 59 ust. 7, art. 5 i art. 6, art. 30 ust. 7 pkt 1,2,4, art. 43, art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 k.p.a. Skarżący stwierdził także, w nawiązaniu do naruszeń prawa i niezgodności zrealizowanych obiektów budowlanych tj. parkingu i usytuowanego pod nim rzekomo szczelnego zbiornika na wody opadowe o pojemności 10m3, że w żadnej z kwestionowanych decyzji organów nadzoru budowlanego nie przywołano dokumentacji powykonawczej, jaką powinni inwestorzy przedłożyć nadzorowi budowlanemu. Dlatego wspominane w decyzjach ustalenia z wizji lokalnych, wykazywały bezradność inspektorów wobec zakończonych prac ulegających zakryciu. Strona podniosła, że nie może być obciążana funkcjonowaniem obiektu budowlanego zrealizowanego z naruszeniem prawa materialnego, który niewątpliwie negatywnie oddziałuje na nieruchomości będące własnością strony (straty po każdym obfitym deszczu). Ponadto, w ocenie strony Sąd powinien się zająć kwestią zasypania rowu melioracyjnego i jego zabudowy, pominiętą przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2711/12, oddalił skargę J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2349/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. M., uchylił ww. wyrok z dnia 28 maja 2013 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której w treści zarówno zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i w treści poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wskazano podstawy prawnej do ich wydania. Wskazał przy tym, że podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej - zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia - mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej obok art. 104 k.p.a. jest przepis prawa materialnego. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty. Nie stanowi takiej podstawy prawnej też przepis kompetencyjny, a takim właśnie jest art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wskazany w decyzji organu I instancji, wyznaczający właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji. To samo tyczy się decyzji organu II instancji, który jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dot. procesowych uprawnień organu odwoławczego oraz przepis art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego określający, że organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu II instancji, WSA w Warszawie nie zwrócił szczególnej uwagi, mimo stwierdzenia że decyzje obu instancji są zgodne z prawem materialnym i procesowym, na zagadnienie podstawy materialnoprawnej decyzji organu I instancji. W konkluzji swych wywodów sąd a quo ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "brak jest podstawy prawnej do zakazania użytkowania obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, po skutecznie dokonanym zgłoszeniu zakończenia robót i znajdującego się w odpowiednim stanie technicznym (brak przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego)". Sąd I instancji nie wskazał jednak, z jakich przyczyn wnioskuje, że podstawą prawną do wydania decyzji przez PINB w P., następnie utrzymaną w mocy, był przepis art. 66 Prawo budowlane. Dodatkowo umknęło uwadze Sądu orzekającego, że cyt. przepis dzieli się na dwa ustępy. Wydanie przez właściwy organ zakazu użytkowania obiektu budowlanego z powołaniem się na dyspozycję art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego może nastąpić akcesoryjnie, skoro ma towarzyszyć "decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3". Aby rozważać zasadność podjęcia takiego rozstrzygnięcia musi zachodzić chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Z treści decyzji tak I, jak i II instancji nie sposób wyprowadzić wniosku, którą z tych przesłanek PINB w P. jak i [...]WINB miały na myśli wydając swoje decyzje. Nie wynika to także w żaden sposób z motywów zaskarżonego wyroku. Trafnie także w skardze kasacyjnej wskazano, iż nie sposób z uzasadnień decyzji organów obu instancji w istotnie dociec podstawy materialnoprawnej podjętych rozstrzygnięć, skoro chociażby w decyzji PINB w P. pojawiły się wątki odnośnie braku podstaw do kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako samowoli budowlanej. Uzasadnione w tych okolicznościach są zarzuty wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że Sąd wojewódzki ograniczył się do przyjęcia, że stan techniczny obiektu i fakt jego zrealizowania na podstawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, uzasadniać miał wydane decyzje. Tymczasem z treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego wynika, że zachodzić mogą inne powody, dla których dopuszczalne jest wydanie nakazu przewidzianego dyspozycją cyt. przepisu. W szczególności chodzić może o wskazywane w toku postępowania administracyjnego, jak również w treści skargi, sposób użytkowania tego obiektu i wprowadzanie przezeń zagrożenia dla oznaczonych dóbr, np. mienia. Sąd II instancji wskazał także, że podniesione w skardze kasacyjnej kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią próbę podważenia przyjętego przez organy stanu faktycznego w zakresie dotyczącym ustaleń odnoszących się do oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez sąd I instancji oceny zebranego materiału dowodowego i wyciągniętych z niego wniosków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze w tym zakresie zarzuty jedynie o tyle są zasadne, o ile związane są z brakiem rozważenia przez organy nadzoru budowlanego zaistnienia lub braku zaistnienia przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji w aspekcie wniesionego przez J. M. żądania. Organ odwoławczy np. nie rozważył w żaden sposób ustaleń zawartych w protokole dokumentującym czynności dowodowych kwestii wypełnienia zbiornika wodą i połączenia go z odwodnieniem liniowym w aspekcie dopuszczalnych przepisami Prawa budowlanego kompetencji organu nadzoru budowlanego przewidujących możliwość nakazania usunięcia nieprawidłowości oraz nakazu wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji winien ponownie rozpatrzyć skargę mając na uwadze, że organy obu instancji nie ustaliły, na jakiej podstawie materialnoprawnej orzekały. Należy również rozważyć, czy zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy jest koherentny z treścią rozstrzygnięcia podjętego przez PINB w P. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, mając na uwadze, iż przedmiotowa sprawa stała się przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po raz drugi w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku tego Sądu należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. Z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Należy zauważyć, że przyczyną uchylenia wyroku tutejszego sądu z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt VIISA/Wa 2711/12 wytkniętą przez Naczelny Sąd Administracyjny było naruszenie przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. a w zw. z art. 6 kpa poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zarówno w decyzji organu I instancji jak i II instancji nie wskazano podstawy prawnej ich wydania. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem zasady praworządnego państwa przyjętej w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w art. 7. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia sprawy. Stosowanie prawa obejmuje zatem ustalenie jaka norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie jaka norma obowiązuje jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] marca 2012 r. wydaną na podstawie art. 104 kpa odmówił nakazania M. O. wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe na terenie działki nr ew. [...] w N., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania J. M. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, ale przepis art. 104 § 1 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy jej wydania. Podstawę wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego – w niniejszej sprawie z prawa budowlanego. Ani organ I instancji, ani II instancji nie wskazał żadnej podstawy materialnej dla wydania swojej decyzji, nie wynika też ona z uzasadnień rozstrzygnięć. Niedopuszczalne jest aby sąd stawiał jakiekolwiek hipotezy, czy domniemywał formę działania organów w postaci decyzji administracyjnej, gdyż jak wskazano wyżej musi ona wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola taka zawsze odbywa się w trzech płaszczyznach: - oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) z prawem materialnym, - dochowania prawem wymaganej procedury, - respektowania reguł kompetencji. Skoro z decyzji organów nadzoru budowalnego obu instancji, a także ich uzasadnień nie sposób dociec podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia - zapadły one z naruszeniem art. 6 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie kwestii żądania J. M.– wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe na terenie działki nr ew. [...] i zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania. Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit "c" p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.