II OSK 1094/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 778/15 w sprawie ze skarg Spółdzielni [...], M.K, K.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 778/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Spółdzielni [...], M.K oraz K.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. K. w O.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyczyną nieskutecznego działania wentylacji w tym obiekcie, a w konsekwencji występowania zawilgocenia i pleśni, jest przede wszystkim słabe wentylowanie mieszkań. Zapewnienie właściwego nawiewu leży po stronie mieszkańców i powinno nastąpić przez montaż nawiewników okiennych. Poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego pozostawała również kwestia ocieplenia budynku. Po rozpatrzeniu odwołania K.K. i M.K. od w/w decyzji, decyzją z dnia [...] 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania, organ wskazał m.in., że decyzją z dnia [...]2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2013 r. nakazującą Zarządowi Spółdzielni [...] wykonanie robót budowlanych związanych z usunięciem nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 900/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.K. i K.K. na powyższą decyzję. W wyroku tym Sąd zgodził się z organem II instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie określił w prawidłowy sposób kręgu osób będących stronami postępowania, pomijając kwestię indywidualnego interesu osób posiadających ograniczone prawa rzeczowe do lokali w przedmiotowym budynku. Sąd zaakceptował również stanowisko organu, że z akt sprawy nie wynika, czy ekspertyza techniczna stanowiąca główny dowód w sprawie wykonana została przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Zdaniem Sądu, na akceptację zasługiwał również pogląd organu, że w rozpoznawanej sprawie do oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu nie można stosować przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), gdyż obiekt ten został wybudowany, przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia. Organ II instancji wskazując na art. 153 p.p.s.a. stwierdził, że oceną prawną zawartą w tym wyroku związany był zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., jak i Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu II instancji, nie można również mówić o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, a zatem niezasadne było wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie. Organ ponownie wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz wyjaśnienia istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym wynikających z nieprawidłowości ujawnionych w protokołach kontroli okresowych budynku. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania jest stan techniczny obiektu, a nie tylko kwestie, których dotyczyła zasadnicza część ustaleń, tj. wentylacja, czy zawilgocenie. Rozpoznając skargi od decyzji z dnia [...]2015 r., Sąd I instancji wskazał, że skoro niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oznacza to, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu, a dotycząca m.in. błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, braku możliwości stosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz kwestii wymagających wyjaśnienia w postępowaniu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie, zdaniem Sądu, organ ten wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego, a nie tylko kwestii, wokół której koncentrowały się ustalenia, tj. wentylacji, czy zawilgocenia. Bez wyjaśnienia m.in. kwestii wykonania zaleceń zawartych w protokole z okresowej kontroli przewodów i podłączeń domowych, spalinowych i wentylacyjnych z dnia [...]2014 r. organ nie miał prawa umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego. Sama kwestia dotycząca zawilgocenia i pleśni, w świetle informacji i zaleceń znajdujących się w protokółach kontroli, nie mogła bowiem prowadzić do uznania, że stan techniczny budynku jest odpowiedni, a postępowanie w sprawie stanu technicznego jest bezprzedmiotowe. Dlatego też zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności determinował w niniejszej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł M.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która polegała na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania Rozporządzenie, tj. m.in. art. 51, art. 140, art. 141 - 143, art. 147 oraz art. 174, które wskazują na wymogi jakie powinny spełniać budynki w zakresie m.in. wentylacji (przewody kominowe), - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował błędnie przyjęty przez organy I i II instancji stan faktyczny sprawy, że ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego wielorodzinnego z kwietnia 2012 r. sporządzona przez mgr. inż. budownictwa lądowego M.W. odzwierciedla rzeczywisty stan techniczny m.in. przewodów kominowych (przewodów wentylacyjnych), przy czym to naruszenie miało polegać na błędnym ustaleniu, że biegły sądowy M.W. w sposób wyczerpujący i rzetelny sprawdził wydajność wentylacji w mieszkaniu skarżącego oraz prawidłowość podłączeń wentylacji. Jednocześnie wskazał, że istotny wpływ naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. na wynik sprawy sądowoadministracyjnej polegał na tym, że w następstwie zaakceptowania błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego, dokonał on nieprawidłowej oceny stanu technicznego (zarówno budynku jak i mieszkania skarżących) oraz przyczyn występowania zawilgoceń oraz pleśni, a w konsekwencji oddalił skargę, zamiast uchylić decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i art. 133 § 2 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd bezzasadnie pominął wniosek dowodowy skarżącego - złożony w trakcie rozprawy w dniu 13 lutego 2016 r. i ponowiony w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 5 lutego 2016 r. oraz wniosek złożony w piśmie z dnia 6 lutego 2016 r. doręczonym Sądowi w dniu 9 lutego 2016 r., tj. przed wydaniem i ogłoszeniem zaskarżonego wyroku. W tym przypadku istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy administracyjnej polegał na nie wyjaśnieniu przez Sąd istotnych wątpliwości w sprawie, co skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (błędnie powołany w skardze kasacyjnej jako art. 330, jednocześnie bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych) nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zasadnie wskazał, że kwestia zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), była już przedmiotem ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 900/13, oddalając skargę M.K. i K.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2013 r., wskazał, że przepisy tego rozporządzenia nie znajdują zastosowania w sprawie, bowiem przedmiotowy budynek powstał przed wejściem w życie tego rozporządzenia i realizowany był na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów oraz według stosowanej ówcześnie technologii. Powyższą oceną prawną związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kontrolujący legalność decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., wydanej w ponownie prowadzonym postępowaniu. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zatem zasadnie Sąd I instancji przyjął, że kwestia zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mogła podlegać powtórnemu badaniu przez Sąd I instancji. Jak również słusznie wskazał, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r. Na marginesie można jedynie zauważyć, że pogląd zgodnie z którym do budynków istniejących w dacie wejścia w życie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia, za wyjątkiem przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, czy oświetlenia awaryjnego, został również zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1840/13, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2750/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., bowiem powołane przepisy określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Formułując powyższy zarzut, skarżący zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, co oznacza, że prawidłowe sformułowanie tego zarzutu powinno uwzględniać powołanie w podstawie zarzutu zarówno w/w przepisów o charakterze wynikowym, jak i przepisów regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organami administracji publicznej, czego w odniesieniu do tych ostatnich skarżący kasacyjnie nie uczynił. Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie tego przepisu polega na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji błędnie przyjętego przez organy orzekające w sprawie stanu faktycznego sprawy, tj. uznanie, że ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego odzwierciedla rzeczywisty stan techniczny przewodów kominowych (wentylacyjnych). Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę zarzutu kasacyjnego dotyczącego pominięcia przez sąd administracyjny obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku wyliczonych w treści tego przepisu. Nie stanowi on natomiast podstawy kwestionowania ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani akceptacji tych ustaleń przez Sąd I instancji. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, przy czym polega ono nie tylko na przytoczeniu ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenie przez sąd pod względem zgodności z prawem. Powyższy wymóg spełnił Sąd I instancji, który wyraźnie wskazał, że akceptuje ustalenia organu odwoławczego o konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, m.in. celem ustalenia, czy wykonano zalecenia zawarte w protokole z okresowej kontroli stanu konstrukcyjno - budowlanego budynku z dnia [...] 2014 r. oraz kontroli przewodów i podłączeń domowych, spalinowych i wentylacyjnych z dnia [...] 2014 r., jak również, czy stanowiąca główny dowód w sprawie ekspertyza techniczna z dnia [...]2011r. została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wszystkie wymagania określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i art. 133 § 2 p.p.s.a. nie zawiera również usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby jedynie polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, jednak tego skarżący nie zarzuca. Należy również podkreślić, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dowody w postaci dokumentacji fotograficznej obrazującej stan czujników monitorujących poziom tlenku węgla w mieszkaniu skarżących na dzień 4 i 5 lutego 2016 r. skarżący przedstawili przy piśmie procesowym z dnia 3 i 6 lutego 2016 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia, zatem sąd administracyjny nie może uwzględnić okoliczności, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym obejmuje wyłącznie dowód z dokumentów i jest możliwe pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.), przy czym zasadność przeprowadzenia tych dowodów pozostawiono uznaniu sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do w/w zgłoszonych przez skarżących dowodów, jednak wyraźnie wskazał, że kwestia związana ze stanem technicznym budynku, w tym również kwestia wykonania zaleceń zawartych w protokole okresowej kontroli przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w przedmiotowym budynku, ze względu na kasacyjny charakter decyzji z dnia [...] 2015 r., będzie przedmiotem dalszych ustaleń organu I instancji. Ze względu na szczególny charakter niniejszego postępowania sądowego, które zmierza do kontroli legalności decyzji kasacyjnej, sąd nie odniósł się w tym zakresie do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w w/w zakresie przez Sąd I instancji odpowiada kryteriom określonym w przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.