II SA/Rz 766/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skarg J. B., B. S., J. P., N. W., R. W. i T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań i uchybienia terminu do wniesienia odwołań I. uchyla punkt I zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do wymienionych w nim stron z wyjątkiem J. C.; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących N. W. i R. W. kwoty po 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projektu scalenia gruntów wsi N. gm. [...] o ogólnym obszarze 304,7695 ha poszerzonego o cześć gruntów wsi T. o powierzchni 0,09 ha i wsi J. o powierzchni 3.1263 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze i szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę J.O. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wymienioną decyzję odczytano na ogólnym zebraniu uczestników scalenia. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli H. i J.T., E.B., D.B., A.B., N.W., B. S., J.B., D.W. i R.W., T.P., J.P., Z.N., D.C., J.C., E.B. i T.B. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 28 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą: w pkt 1 – stwierdziło niedopuszczalność odwołań H. i J.T., E.B., D.B., A.B., N.W., B.S., J.B., D. i R.W., T.P. i J.P., Z.N., D.C. i J.C.; w pkt 2 - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E.i T. B. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie do treści art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a nadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach chodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa powyżej, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia Analizując materiał dowodowy przedmiotowej sprawy ustalono, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. została podana do wiadomości uczestnikom postępowania w następujący sposób: na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w T. w terminie 29 listopada 2012 r. - 13 grudnia 2012 r. oraz na tablicy ogłoszeń wsi J., N. , T. w terminie 29 listopada 2012 r. - 12 grudnia 2012 r. Publiczne ogłoszenia o wydaniu decyzji dokonywane były w różnych miejscach, za pomocą różnych środków przekazu i w odmiennych terminach. Doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 13 grudnia 2012 r. - ostatni dzień publicznego ogłoszenia w Urzędzie Gminy [....] Odwołania zaś zostały wniesione przez uczestników: H.i J.T. w dniu 10 grudnia 2012 r., E.B., A.B., D.B. w dniu 11 grudnia 2012 r. /data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym/, N.W. w dniu 11 grudnia 2012 r., B.S. w dniu 11 grudnia 2012 r., J.B. w dniu 10 grudnia 2012 r., D.W. i R.W. w dniu 10 grudnia 2012 r., T.P. i J.P. w dniu 7 grudnia 2012 r., Z.N. w dniu 4 grudnia 2012 r., D.C. w dniu 6 grudnia 2012 r., a więc przedwcześnie. Prezentowane powyżej stanowisko w zakresie obliczania terminu do wniesienia odwołania na gruncie art. 49 k.p.a. /stanowiącego regulację podobną do art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów/ i jego skutków prawnych potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższe nie może budzić wątpliwości także w świetle literalnej wykładni powołanego wyżej przepisu art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który zakreśla datę początkową, od której termin odwołania rozpoczyna swój bieg. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym stronie doręczono decyzję, zaś wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. J.C. nie jest uczestnikiem postępowania scaleniowego, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. E.B. i T.B. wnieśli odwołanie z uchybieniem terminu. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg z chwilą przyjętą jako doręczenie decyzji - 13 grudnia 2012 r. i upłynął z dniem 27 grudnia 2012 r. Wniesienie odwołania w dniu 28 grudnia 2012 r. było dokonane z uchybieniem terminu. Z uwagi na powyższe stosownie do treści powołanego art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargi na wskazane wyżej postanowienie złożyli T.P. i J.P., B.S., J.B., R.W. i N.W. R.W. i N.W. w swoich skargach zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wniesiono przedwcześnie, w sytuacji gdy z pouczenia zawartego w ww. decyzji wyraźnie wynika, że stronom służy odwołania do SKO za pośrednictwem Starosty Powiatu [...], w terminie 14 dni licząc od daty ogłoszenia decyzji. Skoro decyzja została ogłoszona 29 listopada 2012 r. (na zebraniu uczestników scalenia), to termin do złożenia odwołania powinien upłynąć w dniu 13 grudnia 2012r., a zatem odwołanie złożono w terminie. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych B.S. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu [....] z dnia [...] listopada 2012 r. zawiera poprawne pouczenie o środku zaskarżenia; 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżącej w sytuacji, gdy nastąpiło uchybienie terminowi, spowodowanie błędnym pouczeniem organu administracji; 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 112 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania odwołania na skutek stwierdzenie przekroczenia terminu W uzasadnieniu skargi wskazała, że z pouczenia zawartego w decyzji Starosty Powiatu [...] wynika, że odwołanie od decyzji do SKO wnosi się w terminie 14 dni licząc od dnia jej ogłoszenia. Pouczenie w decyzji jest niejasne i mylące i powoduje możliwość różnej interpretacji, co do tego, od której daty należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. W świetle art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów można przyjąć, że datą otwierającą bieg tego terminu jest dzień ogłoszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na zabraniu uczestników scalenia albo też dzień wywieszenia ogłoszenia w urzędzie gminy i na tablicach ogłoszeń. Treść pouczenia zawartego w decyzji jest całkowicie niezrozumiała bez znajomości uregulowania zawartego w art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji o prawie do wniesienia odwołania lub powództwa do Sądu nie może szkodzić stronie, która się zastosowała do pouczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt I. J.B. w swojej skardze podał, że złożył odwołanie dnia 10 grudnia 2013 r., to jest 14 dni po ogłoszeniu decyzji Starosty Powiatu [...], co nastąpiło w dniu [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów na zebraniu wiejskim w N. , gmina [...] Zdaniem skarżącego organ winien był poinformować "petenta" o tym, że składa odwołanie przedwcześnie i, że należy z odwołaniem poczekać do dnia właściwego. T.P. i J.P. w skardze podnieśli, że o treści decyzji dowiedzieli się na zebraniu uczestników scalenia w dniu 27 listopada 2012 r., kiedy decyzję podano do publicznej wiadomości. Zdaniem skarżących to od tego dnia rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Z treści pouczenia decyzji wynikało, że decyzję podaje się do publicznej wiadomości i od tego czasu biegnie termin do złożenia odwołania. Zdaniem skarżących złożenie odwołania w 10 dniu od powzięcia wiadomości o treści decyzji jest równoznaczne z dochowaniem 14 dniowego terminu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ewentualne o rozpoznanie wniesionego przez nich odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w zakresie wyżej przedstawionym Sąd doszedł do przekonania, że skargi są uzasadnione. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w art. 39 do 49 k.p.a. Stosownie do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów N. gm. [...], od której skarżący wnieśli odwołania, została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 28 wyżej cytowanej ustawy decyzję o scaleniu i zatwierdzeniu projektu scalenia podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Przepis art. 28 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 129 § 2 k.p.a., gdyż wyłącza możliwość zastosowania tej części przepisu, która wiąże obliczanie terminu do wniesienia odwołania od dnia ogłoszenia ustnie decyzji. Przyjąć, więc należy, że obowiązkowe odczytanie decyzji zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na zebraniu uczestników scalenia nie powoduje wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego w rozumieniu art. 129 § 2 k.p.a. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, aby została wprowadzona do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie to muszą być spełnione dwa warunki: 1) odczytanie decyzji na zebraniu uczestników scalenia; 2) ponadto jej wywieszenie na okres 14 dni w miejscach wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO podało, że w świetle art. 28 ustawy przepisu i zastosowaniu wykładni literalnej nie może budzić wątpliwości, że przepis ten określa datę początkową, od której termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg. Kolegium wywiodło, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym stronie doręczono decyzję, zaś wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne. W konkluzji SKO podało, że odwołania wniesione przez uczestników postępowania wymienionych w pkt od 1-9 na str. 3 uzasadnienia postanowienia jako wniesione przedwcześnie nie mogą wywołać skutków prawnych, dlatego stwierdzono niedopuszczalność odwołań. Mając na względzie przytoczone przepisy, Sąd stwierdza, że pogląd SKO wyżej opisany, co do zasady jest zgodny z przepisami prawa, ale stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd do orzekania nie pozwala na ich zastosowanie. Nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. została odczytana w dniu 29 listopada 2012 r., co potwierdza protokół z zebrania ogólnego uczestników wokółautostradowego scalenia gruntów wsi N. gm. [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz dołączona lista obecności do tego protokołu. Z treści protokołu wynika, że podano miejscowości, w których na tablicy ogłoszeń będzie wywieszona decyzja (pkt 3 protokołu) oraz informację, że z chwilą upływu terminu wywieszenia decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną (pkt 5 protokołu), możliwości dokonania odwołania od decyzji Starosty [...] do II instancji (pkt 6 b protokołu). Okolicznością bezsporną jest również to, że wywieszenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nastąpiło 29 listopada 2013 r., a doręczenie dla wszystkich stron postępowania nastąpiło w dniu 13 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło jednak, że treść pouczenia o trybie i terminie do wnoszenia odwołania, zawarta w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nie odpowiada warunkom wynikającym z art. 49 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy. Organ I instancji zawarł pouczenie następującej treści: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejsza podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 29 listopada 2012 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w [...] oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach: N., Ł., Z., T., T., J. Po upływie ww. okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia". Przytoczone pouczenie, jak słusznie zarzucili w swoich skargach skarżący jest pouczeniem wewnętrznie sprzecznym. Skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania winno zostać połączone z pojęciem "doręczenie decyzji", a nie tak jak to uczynił organ I instancji z datą "ogłoszenia" decyzji. Innymi słowy pierwsze zdanie pouczenia o sposobie i terminie wnoszenia odwołań od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów winno brzmieć: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie czternastu dni od daty jej doręczenia". Skutek doręczenia (zdanie 3 pouczenia) połączony z upływem 14 dniowego terminu wywieszenia decyzji w lokalach urzędu gminy został prawidłowo określony. W świetle wyżej przytoczonej analizy treści zamieszonego pouczenia o terminie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Sąd za nieuprawnione uznał twierdzenie SKO, że odwołania wniesione w okresie 14 dni od wywieszenia decyzji są niedopuszczalne. Strony zachowały się zgodnie z pouczeniem zawartym (zdanie 1) w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia w powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd zwraca uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi (wyrok NSA z 20.07.2010 r. sygn. akt I OSK 840/10, LEX nr 593399). Przyjęte w niniejszym uzasadnieniu elementy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niejednoznaczna treść pouczenia o odwołaniu w decyzji I instancji powoduje, że nie można uznać, że odwołania H.T., J.T., E.B., D.B., A.B., N.W., B.S., J.B., D.W., R.W., T.P., Z.N., D.C. są niedopuszczalne i dlatego Sąd uchylił punkt 1 zaskarżonego postanowienia w stosunku do wymienionych osób. Uchylenie to nie dotyczy J.C., gdyż SKO prawidłowo ustaliło, że J.C. nie jest stroną postępowania, bowiem nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości objętych postępowaniem scaleniowym i istotnie istniały przesłanki podmiotowe do uznania odwołania za niedopuszczalne. Sąd podaje, że odwołanie K.C. wniesione wspólnie z J.C. od decyzji Starosty [...] było rozpoznane przez SKO decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], która jest przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie również przez K.C. i prowadzona pod sygnaturą akt II SA/Rz 767/13. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego wyroku do czasu jego uprawomocnienia. Obecni na rozprawie skarżący J.B., J.P., T.P. pomimo prawidłowego pouczenia w wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego o treści art. 210 p.p.s.a. do czasu zamknięcia rozprawy nie złożyli wniosku o zwrot kosztów postępowania dlatego w stosunku do nich roszczenie wygasło. Orzeczenie o kosztach postępowania dla R.W. i N.W. znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W przypadku uprawomocnienia się wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna odwołania stron wymienionych w uchylonym pkt 1 zaskarżonego postanowienia z wyjątkiem odwołania J.C.