I OZ 345/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 58/16 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 58/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu wniosku M. M., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że M. M. złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wraz ze skargą został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] ustalającej wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] listopada 2013 r. wskazał, że na gruncie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej, jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji pomiędzy postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] listopada 2013 r. a zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2015 r., nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. W sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ustalono skarżącej wysokość opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w L. Z kolei zakres przedmiotowy zaskarżonego postanowienia, a co za tym idzie granice kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie, wyznacza rozstrzygnięcie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. W sprawie wszczętej skargą M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, kontrola sądowoadministracyjna nie będzie obejmować decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. z uwagi na to, że nie została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zażalenie na powyższe postanowienie, uzupełnione w dniu 1 marca 2016 r., wniosła M. M., zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie art. 196 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię; 3) błędną ocenę zakresu zaskarżenia. W ocenie wnoszącej zażalenie stronie, w wyniku wykonania decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] listopada 2013 r., grozi niepowetowana szkoda, a ponadto jeżeli dojdzie do wyegzekwowania należności, to dalsze postępowanie będzie miało charakter teoretyczny albo spowoduje konieczność kolejnych spraw, odwołań i dodatkowych kosztów. Skarżąca jest wdową i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Opłaca czynsz, kredyt, media i pozostałe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, wyżywieniem z wynagrodzenia za pracę. Ponadto ze względu na stan zdrowia ponosi dodatkowe koszty leczenia i dojazdów do specjalistów. W oparciu o powyższe zarzuty M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji o nałożeniu obowiązku finansowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe dla zakresu stosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. ma zatem ocena, jakie należy przyjąć rozumienie pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy (administracyjnej), o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji w sytuacji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ odwoławczy, a postępowanie przed tym organem zakończone zostało rozstrzygnięciem o charakterze procesowym – stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie odnosił się do kwestii zasadności nałożonej na skarżącą obowiązku, ponieważ stwierdził, że wniesienie odwołania zostało dokonane bez zachowania ustawowego terminu. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] listopada 2013 r., nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 P.p.s.a. stanowiących o konieczności wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.