II SA/Sz 1255/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [..] Wójt Gminy ustalił Spółce A. jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni ha, położona w obr. ew. . Wzrost wartości tej nieruchomości był spowodowany uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w części obrębu geodezyjnego. Zmianę planu wprowadzono uchwałą Rady Gminy nr XLV/421/2014 z dnia 30 maja 2014 r., która weszła w życie w dniu 9 sierpnia 2014 r. Zbycie nieruchomości przez Spółkę A. nastąpiło w dniu [..]. Wysokość opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego ustalono na kwotę [...]zł, co odpowiada 30 % wzrostu wartości nieruchomości, określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym tj. [...] zł, zgodnie z ww. uchwałą. W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z funkcji rolnej (przed obowiązywaniem planu) na funkcję oznaczoną symbolem - projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo-rozdzielcze o przekładni ze 110 kV na napięcie średnie. W celu określenia wzrostu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, organ uzyskał operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca przyjął, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, spowodowany zmianą jej przeznaczenia, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc to pod uwagę, Wójt Gminy stwierdził w zaskarżonej decyzji, że spełnione zostały przesłanki do naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej. W decyzji organ wskazał również, że strona miała zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu, była informowana o czynności i dowód w sprawie oraz o przysługujących jej uprawnieniu do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, lecz z tych uprawnień nie skorzystała. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka A. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania - art. 80 Kpa w związku z art. 36 § 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "bezkrytyczne podejście do sporządzonego operatu szacunkowego a tym samym dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodu co doprowadziło do ustalenia zawyżonej różnicy w wartości nieruchomości, podczas gdy pierwotna wartość nieruchomości wynosi [..] PLN". Zdaniem strony, sporządzony operat nie został poddany kontroli pod względem analizy badanego rynku nieruchomości rolnych, stanowiącego podstawę wyceny ich wartości, wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania była wyższa i wynosiła [...] zł, a nie [...] zł, jak przyjęto w operacie, co jest uzasadnione wartością cen nieruchomości, położonych w pobliżu, o podobnych parametr. W ocenie strony, brane pod uwagę przez rzeczoznawcę nieruchomości, powinny być opatrzone opisem na tyle szczegółowym i obszernym, by umożliwić weryfikację prawidłowości doboru tych nieruchomości oraz dokonanych obliczeń. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podstawą prawną wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Zgodnie z treścią tych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należy zatem brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które wpływają na ten wzrost i mają z nim bezpośredni związek. Wartość nieruchomości, a co za tym idzie jej ewentualny wzrost, po uchwaleniu planu miejscowego albo jego zmianie, jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasad i w trybie określonym w przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl przepisu art. 37 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie zaś oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 11 tej ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest to, iż nastąpiło uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że zbycie nieruchomości nastąpiło po dacie jego wejścia w życie. Kolegium stwierdziło, że bardzo istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nabierają przepisy art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stanowią, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cen, dochodu i cech nieruchomości podobnych. Kolegium wskazało, że przed wejściem w życie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (9 sierpnia 2014 r.), wprowadzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 maja 2014 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny rolne, co wynikało z zapisów w ewidencji gruntów oraz z ustaleń nieobowiązującego już m.p.z.p. Brak jest dowodów na to, że nieruchomość w tamtym czasie była wykorzystywana w inny sposób. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy był uprawniony do przyjęcia sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z ewidencją gruntów. W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr położona jest na terenie oznaczonym symbolem [..] jako grunty pod projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo-rozdzielcze o przekładni ze 110 kV na napięcie średnie. Uznać zatem należy, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w wyniku wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę nr [..] . Kolegium uznało również, że fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia planu został udowodniony w sposób prawidłowy, wskazany w przywołanych wyżej przepis, to jest przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który w swym operacie określił wartość nieruchomości przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem sposobu wykorzystania nieruchomości oraz wartość tej nieruchomości po wprowadzeniu planu i zmianie jej przeznaczenia. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości według dwóch stanów, w jednym i drugim uwzględniając przeznaczenie nieruchomości. Nie uwzględniał żadnych innych zdarzeń, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości, tak aby określić tę wartość jedynie z uwagi na zmianę jej przeznaczenia wynikającą z wprowadzonego planu zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenie strony odwołującej się, że przedmiotowa działka przed uchwaleniem miejscowego planu miała wartość [..] zł. nie zostało poparte żadnym dowodem, natomiast z transakcji wybranych przez rzeczoznawcę w operacie wynika, że cena transakcyjna działki o zbliżonej powierzchni wyniosła [..] zł. (działka w o pow. [..] m²), zaś działki o pow. [...] zł (działka). Wskazaną przez skarżącego wartość [..] zł uzyskano przy sprzedaży działki o pow. [..] m² , a zatem działki znacznie większej od działki nr [...]. Oceniając sporządzony dla potrzeb badanego postępowania operat pod względem formalnym Kolegium uznało, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia rzeczoznawcy ma walor spójności i logiczności. Operat ten w ocenie Kolegium sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu, podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określoną w nim wartość gruntu należy uznać za prawidłową. W definicji nieruchomości podobnych, określonej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brakuje waloru powierzchni jako czynnika decydującego o uznaniu czy nieruchomości są podobne. Daje to podstawę do uznania, że w przypadku wyceny nieruchomości sporządzonej dla celów omawianej opłaty, wybrane do porównań nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale były podobne do wycenianej ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Tym samym, zdaniem organu II instancji, sporządzony w dniu 17 kwietnia 2015 r. operat może być podstawą ustalenia przedmiotowej opłaty i zobowiązania strony do jej uiszczenia. W trakcie postępowania zmierzającego do ustalenia przedmiotowej opłaty, stronie udostępniono operat szacunkowy, w którym określono wzrost wartości nieruchomości. Spółka A. nie wniosła żadnych zastrzeżeń do operatu i nie kwestionowała wartości z niego wynikających ani sposobu ich wyszacowania. Nie przedłożyła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, czy poczynionych przez niego założeń, co do przeznaczenia, sposobu wykorzystywania nieruchomości przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przedstawiła również żadnych dowodów na poparcie twierdzeń zawartych w odwołaniu, co do wartości sąsiednich nieruchomości . W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących opisu nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań Kolegium stwierdziło, że nieruchomości te zostały określone w sposób wystarczający dla weryfikacji prawidłowości doboru działek oraz dokonanych obliczeń, opis ten zawiera bowiem datę transakcji, miejscowość położenia danej nieruchomości, jej powierzchnię, cenę transakcyjną oraz wyliczoną średnią cenę (wartość 1 m²). Zdaniem Kolegium, subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wycena nieruchomości jest nieprawidłowa, czy też nieprawidłowe są poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia i założenia, którymi się posłużył dokonując wyceny, nie świadczy o wadliwości operatu. Operat mógłby zostać zakwestionowany przez przedstawienie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub też przez przedstawienie dowodów świadczących o tym, że ustalenia i założenia rzeczoznawcy są niezgodne z zodzącym stanem faktycznym i prawnym. Takich dowodów jednak odwołująca się nie przedstawiła. Zatem Kolegium nie stwierdziło naruszenia prawa w zakresie wyceny wartości nieruchomości oraz w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wprowadzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 21 września 2015 r. Spółka A. wniosła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mające istotne znaczenie przy jej wydaniu, a mianowicie art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 § 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezkrytyczne podejście do sporządzonego operatu szacunkowego, a tym samym, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu, co doprowadziło do ustalenia zawyżonej różnicy w wartości nieruchomości, podczas gdy pierwotna wartość nieruchomości wynosiła [..] zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ram swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (z zastrzeżeniem art. 57a dotyczącego skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego) stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granic sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że ustalenia organów dotyczące przeznaczenia działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym , gmina , należącej przed zbyciem do Spółki A. z siedzibą, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 sierpnia 2014 r. oraz po tej dacie były prawidłowe. Z akt administracyjnych (vide: uchwała Nr XLV/421/2014 Rady Gminy z dnia 30 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w części obrębu geodezyjnego, w gminie – § 14 ust. 3 oraz załącznik nr 1 do tej uchwały, k. 48 i 51 akt adm.) wynika bowiem jednoznacznie, że do momentu zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajdowała się w teren oznaczonych symbolem planu: - teren rolny, natomiast po zmianie ww. planu miejscowego przedmiotowa działka znalazła się w terenie oznaczonym symbolem [..] – projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo- rozdzielcze o przekładni ze 110 kV na napięcie średnie. Bezsporną okolicznością jest również, że sprzedaż przedmiotowej działki nastąpiła w dniu 22 grudnia 2014 r., a postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie opisanej wyżej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (9 sierpnia 2014 r.) Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego organy prowadzące kontrolowane postępowanie trafnie uznały, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Kolejnym krokiem było ustalenie, czy w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej działki. Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tych wartości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cen, dochodu i cech nieruchomości podobnych. W ocenie Sądu, wybór metody wyceny dokonany w kontrolowanym postępowaniu przez rzeczoznawcę nie budzi zastrzeżeń, pozwoliła ona bowiem biegłemu na przeanalizowanie podobnych transakcji dotyczących nieruchomości położonych na terenie obszaru wiejskiego ze szczególnym uwzględnieniem gminy i ustalenie średniej wartości rynkowej 1m² działki przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po zmianie tego planu. Stosownie bowiem do treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Uznać również należy, że skoro przedmiotowa działka przed zmianą planu miejscowego była położona w obszarze określonym jako teren rolny, a po dokonanej zmianie planu w całości znajduje się w obszarze zakwalifikowanym jako teren pod projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo-rozdzielcze, to należało podzielić ustalenia dokonane przez organy prowadzące postępowanie, że zmiana wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości była spowodowana przez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie np. zmianą sytuacji na rynku nieruchomości. Ponadto Sąd stwierdził, że kwota opłaty ustalona zaskarżoną decyzją ([...] zł) była prawidłowa, ponieważ została wzięta pod uwagę powierzchnia zbywanej nieruchomości ( ) przy uwzględnieniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed ([..] zł) i po ([..] zł) zmianie miejscowego planu oraz stawki służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, która wynosiła 30% wzrostu wartości nieruchomości. Podkreślić trzeba też, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący był uprawniony do przedstawienia innej wyceny spornej nieruchomości, ale nie przedłożył żadnego opracowania, które podważałoby wycenę dokonaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu. Twierdzenie strony skarżącej, że przedmiotowa działka przed uchwaleniem miejscowego planu miała wartość [...] zł nie zostało poparte żadnym dowodem, w związku z czym uznać należy, że nie ma podstaw do podważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie do przyjęcia, że wartość przedmiotowej działki (przed zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie), określona przez rzeczoznawcę na kwotę [..] zł, została zaniżona. Dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie, były nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.