I OSK 2340/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.M. i W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 725/15 w sprawie ze skargi U.M. i W.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 725/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu skargi U. i W. małżonków M. – uchylił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) - decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] (pkt 1), zaś w pozostałej części – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił (pkt 2) i orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt 2, U. i W. M. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie: I. prawa materialnego to jest: 1.art. 124 ust. 1. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że ograniczenie skarżących w korzystaniu z ich nieruchomości nastąpiło w celu zrealizowania celu publicznego oraz z uwagi na fakt, iż jest jedynym możliwym wariantem rozbudowy sieci wodociągowej, podczas gdy inwestor nie wykazał powyższego żadnym dowodem, a okoliczność ta była kwestionowana przez skarżących, a także poprzez nierozważenie słusznego interesu właścicieli nieruchomości, 2.art. 124. ust. 3. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię terminu "rokowania", pozbawiającą rokowania roli podstawowej procedury decyzyjnej, służącej ustaleniu treści stosunku zobowiązaniowo - uprawnionego, jaki powstaje pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem, w związku z udostępnieniem inwestorowi nieruchomości, a w konsekwencji nieuzasadnione zinstrumentalizowanie rokowań do swego rodzaju wyłącznie przesłanki formalnej; II. przepisów postępowania, to jest: 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a.- polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy brak zapoznania strony co do zebranych dowodów, twierdzeń, czy materiałów stanowi naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ strona nie mogła w terminie podjąć konkretnych czynności prawnych, 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1. i art. 80 a także art. 107 § 3 oraz 15 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy skarżący skutecznie wykazali, iż organ w niniejszej sprawie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w jakim skarżący podnieśli brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżących dowodów, w szczególności w zakresie w jakim skarżący podjęli inicjatywę dowodową w celu wykazania, iż ograniczenie w korzystaniu z ich nieruchomości nie ma na celu zrealizowania celu publicznego oraz nie jest jedynym możliwym wariantem rozbudowy sieci wodociągowej, czy też że nie zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie umowy zawieranej w ramach procedury określonej art. 124 "GospNierU" 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie, w jakim Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 80 a także art. 107 § 3 oraz art. 13 k.p.a., a w konsekwencji zarzutu braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez U. i W. M. dowodów, pozbawienia w istocie inicjatywy dowodowej skarżących. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie - w tym zakresie - sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w przypadku przyjęcia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku z zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zostały one wprawdzie oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale były ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], mocą której organ – działając na wniosek Gminy G. i na zasadzie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej: "u.g.n" - ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości Ć. w gminie G., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu 3 Ć. poprzez udzielenie zezwolenia Gminie G. na założenie i przeprowadzanie na powyższej działce sieci wodociągowej, zbudowanej z rur PCV 0160 mm o długości 150,3 mb, w miejsce istniejącej sieci, skonstruowanej z rur o średnicy 50 mm. W związku powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak z powyższej zatem regulacji prawnej wynika, warunkiem wydania decyzji na podstawie w/w przytoczonego przepisu jest zgodność objętego wnioskiem przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Innymi słowy, po to w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca zawarł odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub - w przypadku jego braku - do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, że postanowienia zawarte w planie lub w/w decyzji mają mieć moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie omawianego przepisu. W związku z tym, dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji i.t.p. należały by do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro jednak – jak wyżej wspomniano – tego rodzaju odesłanie przepis ten zawiera, to trzeba uznać, że niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż ograniczenie skarżących w wykonywaniu prawa własności nastąpiło nie w celu zrealizowania celu publicznego oraz że przyjęty przez organy wariant nie był jedynym możliwym wariantem rozbudowy sieci wodociągowej. Zakwestionowanie możliwości realizowania na nieruchomości skarżących opisanego wyżej przedsięwzięcia mogło być bowiem dokonywane, ale na etapie planistycznym. Oznacza to, że wszystkie tego typu sugestie i wnioski skarżący winni zgłosić inwestorowi, czyli w tym wypadku Gminie, przed ostatecznym uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a nie kiedy możliwość lokalizacji na ich nieruchomości sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu, została już określona w takim planie. Podkreślić przy tym wypada, że w niniejszej sprawie skarżący nie kwestionowali, iż należący do nich grunt znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. z dnia 6 kwietnia 2000 r. nr XXIII/169/2000 (Dz. Urz. Woj. Lub. Z dnia 5 czerwca 2000 r. poz. 336), a z planu tego wynikało, że działka nr [...] położona w Ś. znajduje się na obszarze funkcjonalnym Ć100, w terenie mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem gruntów dla ulokowania funkcji usługowej i mieszkaniowej (symbol MN/U). Z treści przy tym § 6 ust. 3 planu wynika, że dla terenów MN mają w tym przypadku zastosowanie również ustalenia takie, jakie przewidziano w § 5 w/w planu. W myśl zaś § 5 ust. 3 c) tegoż planu, na powyższym terenie dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zresztą, jak wyżej wspomniano, na spornej działce znajdował się już przewód wodociągowy, z tym, że o średnicy 50 mm. Z uwagi jednak na przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze inwestycje mieszkaniowe, zachodziła konieczność wymiany i rozbudowy odcinka sieci wodociągowej z rur PCV o większej średnicy (160 mm). Budowa (przebudowa) sieci wodociągowej przez gminę jest zaś niewątpliwie zadaniem o charakterze publicznym. Podnieść również trzeba, że stanowisko inwestora, który przebieg przyszłego wodociągu na działce skarżących uzasadniał m. in. faktem, iż na spornym gruncie już znajduje się wodociąg, choć o mniejszych parametrach, zaś nowa inwestycja miałaby być przesunięta bliżej granicy działki a więc wodociąg przebiegał by w tym wypadku bardziej na uboczu, co umożliwiło by lepsze zagospodarowanie pozostałej części nieruchomości, jest zrozumiałe i w pełni logiczne. Jak wyjaśnił to zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1437/17, LEX nr 2436039), a który to pogląd podziela również skład orzekający, żaden przepis prawa nie wymaga aby analiza uciążliwości zaplanowanej inwestycji, realizującej cel publiczny, została sporządzona w szczególnej formie a zwłaszcza nie musi być ona przeprowadzona przez biegłego czy rzeczoznawcę. Wymogom takiej analizy czyni zadość poprawny logicznie, zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, spójny proces rozumowania przeprowadzony przez organ administracji na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. W związku z tym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz jednocześnie również art. 151 p.p.s.a. a który to przepis autor skargi kasacyjnej w sposób nieprawidłowy powiązał z szeregiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nieprecyzując przy tym jednak dokładnie, na czym miałoby w tym wypadku polegać naruszenie poszczególnych z wymienionych przepisów. W takiej sytuacji skład orzekający może bowiem jedynie (posiłkując się argumentacją towarzyszącą powyższym zarzutom) stwierdzić, że oparcie wyroku przez Sąd Wojewódzki na art. 151 p.p.s.a. miało swoje uzasadnienie m. in. w tym, iż sprawa została w postępowaniu administracyjnym wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji (art. 77 § 1 k.p.a.) a zatem zbędne było dalsze prowadzenie postępowania dowodowego ( art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) i nie został przy tym naruszony słuszny interes stron (art. 7 k.p.a.). . Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 124 ust. 3. u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak z powyższej zatem regulacji prawnej wynika, wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku omawiane. Generalnie przyjmuje się, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli a mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga zaś współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (vide: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008, str. 472 i 455 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 426/01 niepubl.). Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest przy tym istotna okoliczność, z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje bowiem jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie. Nie ulega zatem wątpliwości, że rokowania, zainicjowane w analizowanym stanie faktycznym przez uczestniczkę postępowania, miały miejsce, choć nie doprowadziły one do skutku pozytywnego. Świadczy o tym przede wszystkim treść protokołu sporządzonego w dniu 29 maja 2014 r., gdyż wynika z niego, że mimo, iż Gmina zobowiązywała się do przywrócenia stanu poprzedniego działki to W. M. nie wyraził zgody na wykonanie koniecznych prac a – ze swojej strony - proponował inwestorowi wyłącznie odkupienie działki po cenie rynkowej. Na propozycję tę z kolei Gmina się nie zgodziła. Skoro zatem żaden przepis nie precyzuje, co mają obejmować rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., to należy przyjąć, że kwestie te są pozostawione samym zainteresowanym stronom. W związku z tym, jeśli stanowiska ich są od samego początku zdecydowanie rozbieżne, to dalsze prowadzenie rokowań nie jest w zasadzie już niczym uzasadnione. Nie ulega też wątpliwości, iż w rokowaniach winni brać w tym przypadku udział oboje współwłaściciele nieruchomości, to jest oboje małżonkowie M. a nie tylko W. M.. Tym niemniej – w realiach tej sprawy - uchybienie, polegające na pominięciu podczas owych rokowań U. M., nie miało charakteru istotnego. Nie wpływało bowiem ono na treść rozstrzygnięcia. Trafnie zatem w tym miejscu zauważył Sąd Wojewódzki, że (cyt.): "w aktach znajduje się oświadczenie skarżącej, w którym podtrzymuje i potwierdza stanowisko W. M. z dnia 29 maja 2014r. i nie wyraża zgody na wykonanie prac budowlanych w zakresie proponowanym przez gminę". Powyższe wskazuje bowiem, że oboje małżonkowie M. zajmowali jednakowe, wspólne stanowisko a które sprowadzało się do nie wyrażania zgody, aby inwestor zrealizował na ich nieruchomości wspomniane wyżej przedsięwzięcie. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. również i ten zarzut uznać należy za nietrafny. Skarżący zarzut ten uzasadniali brakiem zapoznania ich przez organ z zebranymi dowodami, twierdzenia, czy materiałami, co uniemożliwiło im podjęcie konkretnych czynności prawnych. Jednocześnie podawali, że pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r., zostali zawiadomieni o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następstwem tego powiadomienia wnieśli w dniu 14 maja 2015 r. pismo, w wyniku czego organ podjął na nowo czynności bo Starosta [...] w dniu 25 maja 2015 r. skierował do Wójta Gminy G. pismo celem zapoznania i ustosunkowania się do podniesionych przez skarżących kwestii oraz wezwał wnioskodawcę do wskazania zakresu odbiorców, którzy będą zasilani z nowowybudowanego wodociągu. W odpowiedzi Wójt Gminy G., pismem z dnia 1 czerwca 2015 r., ustosunkował się do podniesionych przez skarżących kwestii, ale organ I instancji tym razem nie umożliwił im zapoznania się z treścią tego pisma przed wydaniem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem składu orzekającego – trafne było w tym zakresie stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że opisane wyżej uchybienie organu I instancji nie miało charakteru istotnego. Skarżący nie wskazali bowiem, że uchybienie to uniemożliwiło im dokonanie konkretnej czynności, która miałaby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dla uwzględnienia zaś zarzutów procesowych wykazanie tych okoliczności było niezbędne. Dodatkowo także zauważyć wypada, że nie można również podzielić poglądu, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie przy tym taki zarzut nie został wymieniony w petitum skargi kasacyjnej, ale w jej uzasadnieniu przepis ten wskazano, akcentując, iż wojewódzki sąd administracyjny nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniesionej do niego skardze. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok. Zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu w/w przepisu. Wskazać przy tym trzeba, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich treści zawartych w skardze a jedynie do treści mających wpływ na treść orzeczenia. Tym wymogom zaś zaskarżony wyrok w pełni odpowiada. Skoro zatem zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w postępowaniu przeprowadzonym w sposób rzetelny i wszechstronny to nie można było twierdzić, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.