II OSK 1513/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3827/15 w sprawie ze skargi B. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3827/15 oddalił skargę B. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. z [...] 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 7 zarządzenia Naczelnika Gminy Ł. z [...] 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego w rozumieniu k.p.a. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27 poz. 216 z 1969 r.) prezydia powiatowych rad narodowych przejmowały na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego /ust.1/. Przejęcie gruntów nastąpiło z mocy prawa z dniem ogłoszenia zarządzenia w dzienniku urzędowym. Przejęcie to nastąpiło w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów /ust.3/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi dopuszczały zgłaszanie uwag i wniosków do projektu zarządzenia przez mieszkańców wsi i zainteresowanych jednostek gospodarki uspołecznionej i organizacji społecznych, w okresie wyłożenia do wglądu projektu wyznaczenia terenów budowlanych (art. 4 ust. 3). Zmiana obszaru terenów budowlanych wyznaczonych na budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz usługowe i administracyjne na obszarach wsi mogła być dokonana, zgodnie z art. 6 ustawy, w drodze uchwały prezydium powiatowej rady narodowej podjętej po zasięgnięciu opinii prezydium gromadzkiej rady narodowej oraz przedstawicieli wsi. Z powyższego wynika zdaniem Sądu I instancji, że w przypadku przejmowania nieruchomości na potrzeby budownictwa na obszarze wsi, nie było konieczne, ani też dopuszczalne wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. Przejęcie nieruchomości odbywało się z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów przejmowanych na własność Państwa. Sama uchwała informowała wyłącznie o przejęciu określonych gruntów na własność Państwa i z datą ogłoszenia tej uchwały powstawały określone w ustawie skutki prawne (przejęcie wyznaczonych nieruchomości na własność Państwa). Decyzją administracyjną załatwiano natomiast sprawę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty (art. 10 ust. 1 o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 9 ust. 1 o terenach budowlanych na obszarach wsi). Ten ostatni element procesu wywłaszczania mógł być kwestionowany przez skarżącą zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w innych formach (trybach) przez prawo przewidzianych. Sam zaś sposób kwestionowania przejmowanych pod budownictwo na wsi nieruchomości odbywał się na zasadach określonych w art. 4 ust. 3 ustawy. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że zarządzenie naczelnika gminy wydane na podstawie przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lecz aktem prawa miejscowego a jego wzruszenie nie leży w kompetencjach organu administracji państwowej i nie jest załatwiane w trybie przepisów postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie narusza prawa. Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Z. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. a) art. 8 ust. 1, ust 2, ust 3 ustawy z dnia 31.01.1961 r o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r nr 27 poz. 216 ze zm) w zw. z art. 1 pkt 1 kpa przez błędne przyjęcie, iż zarządzenie Naczelnika gminy Ł. nr [...] z dnia [...] 1976 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania t.j. naruszenie przepisu art. 145 par. 1 pkt a i c ppsa w zw. z art. 7, 8 kpa przez brak wnikliwej analizy prawnej wniosku skarżącej i oddalenie go z naruszeniem konstytucyjnie chronionych praw właścicielskich - art. 21 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniosła o wydanie postanowienia na podstawie art. 193 Konstytucji RP w przedmiocie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "1. Czy wywłaszczenie właściciela nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 3 w zw. z art. 4 ust 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r o terenach budowlanych na obszarach wsi (tj. z 1969 r Dz. U. nr 27 poz. 216 ze zm) przez zarządzenie organu administracji publicznej w osobie naczelnika gminy indywidualizujące przedmiotowo i podmiotowo zakres wywłaszczenia - będące orzeczeniem władczym organu administracji publicznej - stanowiło wielostronnną decyzję administracyjną, o której treści strony były informowane przez publikację w dzienniku urzędowym WRN" oraz o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) w związku z art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki obowiązywania trybu rozpoznania spraw indywidualnych w postępowaniu regulowanym przepisami tego kodeksu. Według art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia: “Kodeks administracji publicznej normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej". Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego obowiązują w zakresie w jakim przepis prawa materialnego przyjmuje formę rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. W doktrynie i orzeczenictwie przyjmuje się dopuszczalność domniemania formy decyzji administracyjnej, ale z zastrzeżeniem, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji. Według art. 8 ust 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarze wsi “Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów". Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że na podstawie regulacji przyjętej w art. 8 powołanej ustawy jak i przy uwzględnieniu wykładni art. 8 w oparciu o właściwą regulację tej ustawy brak jest podstaw do wyprowadzenia formy decyzji administracyjnej, a tym samym kwalifikacji zarządzenia Naczelnika Gminy Ł., objętego żądaniem stwierdzenia nieważności do decyzji administracyjnej. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego wywodzony z regulacji art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy prawa w tym powołany art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje podstawy do obrony w razie naruszenia prawa własności. Dotyczy to trybu, który otwiera możliwość ochrony bez podważenia mocy zaskarżonego zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym zakresie i z tego powodu zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.