VII SA/Wa 1148/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej jako "skarżąca") oraz G. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nakazującej E. S. dokonanie całkowitej rozbiórki zbiornika wodnego, znajdującego się na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], poprzez: zasypanie zbiornika, zlikwidowanie wałów ziemnych otaczających zbiornik, wyrównanie terenu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z pismem G. C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 11 lipca 2014 r. oględziny na terenie działek o nr ew. [...],[...] i [...], położnych w miejscowości [...], gmina [...], w wyniku których stwierdzono, że na ww. nieruchomościach znajduje się staw ziemny o wymiarach 22,20 m x 7,00 m, usytuowany w odległości 15 m od słupa SN (w głąb działki w kierunku wschodnim) i 2,00 m w kierunku południowym oraz około 5,00 m od koryta rzeki. Ustalono, że staw wykonano w 2000 r. - za zgodą właścicielki działki o nr ew. [...] i [...] – E. S. oraz ówczesnego właściciela działki o nr ew. [...] – A. B., podczas budowy kanalizacji, w celu osuszenia terenu, oraz że jest on przeznaczony do magazynowania wód opadowych płynących z działki. Podczas oględzin E. S. nie przedstawiła żadnych dokumentów dotyczących budowy stawu i oświadczyła, że użytkowanie zbiornika zostało uzgodnione w Referacie Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] oraz że została poinformowana, iż realizacja stawu nie wymagała zgłoszenia i uzyskania zgody według ustawy Prawo wodne. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., nałożył na E. S. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. E. S. przy piśmie z dnia 2 września 2014 r. poinformowała organ powiatowy, że własność nieruchomości nr ew. [...] i [...] przekazała na rzecz syna – S. S., a ponadto w dniu [...] września 2014 r. wystąpiła do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego zbiornika wobec G. i J. C. W związku z brakiem dostarczenia dokumentacji nałożonej postanowieniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. nakazał E. S. dokonanie całkowitej rozbiórki zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], poprzez: zasypanie zbiornika, zlikwidowanie wałów ziemnych otaczających zbiornik, wyrównanie terenu. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia zostały złożone przez E. S. i G. C. E. S. w odwołaniu wskazała m. in., że nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a ponadto wykonanie decyzji naruszyłoby prawo własności nieruchomości wykonywanie przez G. C. Ponadto w ocenie skarżącej zbiornik wodny nie jest obiektem budowlanym tylko naturalnym zagłębieniem. G. C. w odwołaniu zarzuciła nieważność decyzji z uwagi na fakt, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na wykonywaniu i remoncie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. W ocenie organu odwoławczego te dwa wyjątki wskazują, że wykonywanie robót budowlanych polegających na realizacji obiektów w nich wskazanych objęte są dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego, w związku z czym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w [...] dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednak inwestor – E. S. - nie wykonała nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu. Tym samym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że jakkolwiek zmienił się właściciel działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], tak z dokumentacji niniejszej sprawy, tj. z treści protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że inwestorem przedmiotowego zbiornika wodnego była E. S., która wyraziła zgodę (wraz z ówczesnym właścicielem działki o nr ew. [...]) na realizację stawu, który został wykonany w 2000 r. podczas budowy kanalizacji na terenie ww. nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego ustawodawca wymienił alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu, co pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Organ II instancji dodał, że błędne jest przekonanie, że adresatem nakazu rozbiórki spornego zbiornika powinni być także właściciele nieruchomości o nr ew. [...]. Natomiast z uwagi na fakt, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku orzeczonego na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest w pierwszej kolejności inwestor, decyzja organu pierwszej instancji nr [...] została skierowana do właściwego podmiotu. Organ odwoławczy dodał, że sformułowanie "właściwy organ nakazuje" nie oznacza uprawnienia, lecz obligatoryjny obowiązek organu administracji publicznej wydania nakazu rozbiórki, jeśli zachodzą okoliczności o których mowa w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i błędne przyjęcie, że E. S. jest stroną przedmiotowego postępowania; art. 79 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się tym, że osoba nie będąca stroną postępowania została powiadomiona o terminie przeprowadzonych oględzin; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie znajduje oparcia w przepisach prawa a jej wykonanie naruszyłoby prawo własności nieruchomości wykonywane przez G. i J. C.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 12 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że wody stojące na całym zbiorniku stanowią własność właściciela gruntu, na którym się znajduje ich "większa" część; przepisów Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że istniejący zbiornik wodny stanowi obiekt budowlany pomimo, że obiekt ten nie spełnia ustawowych znamion stawu, gdyż jest naturalnym zagłębieniem; przepisów z zakresu ochrony środowiska poprzez ich nie zastosowanie i nieustalenie, że przedmiotowy zbiornik wodny (położony w otulinie Parku Krajobrazowego "[...] Przełom [...]") jest obiektem cennym przyrodniczo, w którym znajdują się chronione prawem gatunki organizmów żywych i roślin. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że na dzień powiadomienia o wszczęciu postępowania właścicielem nieruchomości był S. S., zatem decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Ponadto na działkach nr [...],[...] i [...] istniał naturalny zbiornik wodny, co wynika wprost z dokumentów urzędowych, które określają, że teren ten zaewidencjonowany jest jako nieużytek i położny jest w starorzeczu rzeki "[...]". Jest to teren zalewowy, naturalnie zagłębiony, stanowiący naturalną nieckę wodną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania G. C. wniosła o oddalenie skargi i zaprzeczyła wszystkim twierdzeniom skarżącej. Uczestniczka wskazał, że granice Parku Krajobrazowego omijają wieś [...] o kilka kilometrów, zaś starorzecze rzeki [...] zostało zlikwidowane w latach 70-tych, rzeka została wyregulowana, a tereny osuszone. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że teren, na którym usytuowany jest zbiornik, stanowi starorzecze rzeki, a prace na tym terenie polegające na pogłębieniu niecki zostały wykonane w 2000 roku. Oświadczył ponadto, że skarżąca nie wykonywała pogłębienia na działce uczestniczki postępowania G. C. G. C. podczas rozprawy oświadczyła, że zbiornik nigdy nie był naturalnym zagłębieniem, a prace również na jej działce zostały wykonane przez inwestorkę w 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego Nr [...] z [...] marca 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] 2015 r., nakazującej E. S. dokonanie całkowitej rozbiórki zbiornika wodnego, znajdującego się na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], poprzez: zasypanie zbiornika, zlikwidowanie wałów ziemnych otaczających zbiornik i wyrównanie terenu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W rozumieniu tych przepisów staw ziemny jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, które określając budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót nie wymagają takiego pozwolenia. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 9 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że budowa ziemnych stawów hodowlanych wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno budowlanemu, a tym samym budowa stawu ziemnego nie mającego takiego właśnie charakteru wymagała pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalił, że E. S. w 2000r. zmieniła ukształtowanie terenu działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] pogłębiając i poszerzając naturalne wgłębienie tego terenu, podczas budowy kanalizacji, w celu osuszenia terenu. Organ ustalił także , iż roboty wykonane częściowo na działce nr [...] odbywały się za zgodą A. B. - ojca uczestniczki G. C. Okoliczność ta wynika także z treści samego odwołania E. S. Należy jednak podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w 2000r. właścicielem działki nr [...] była G. C. a nie jej ojciec. Okolicznością bezsporną jest ,iż wymienione roboty budowlane, w wyniku których powstał staw ziemny, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę takiego obiektu. Z akt sprawy i przebiegu postępowania nie wynika, iżby przedmiotowa budowla hydrotechniczna (staw ziemny) był stawem hodowlanym, zatem nie znajduje wobec niego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 49b tej ustawy. W tej sytuacji organ prawidłowo odwołał się do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, czego konsekwencją jest zastosowanie procedury wskazanej w art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust 2 stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w ust. 3. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Co prawda organ nadzoru budowlanego wszczął w odniesieniu do powyższej samowoli procedurę legalizacyjną wydając postanowienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. na podstawie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego nakładając na inwestorkę obowiązek przedstawienie stosownych dokumentów, jednak obowiązek ten nie został przez skarżącą wykonany co w konsekwencji musiało skutkować obligatoryjnym nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż adresatami rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przepisie tym określono podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Wybór spośród adresatów decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W kontrolowanej sprawie, w toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego, bezspornie zostało ustalone, że właścicielem działek nr [...],[...] na której znajduję się zdecydowana część przedmiotowego stawu ziemnego jest syn skarżącej S. S. ( vide wypis z rejestru gruntów). Oczywiście jak zostało to wyżej wyjaśnione nie jest wykluczone nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, pomimo, iż nie je3st właścicielem terenu jednak wymaga to wyjaśnienia przez organ w każdym indywidualnym przypadku. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić, iż właściciel gruntu na którym przedmiotowy staw jest usytuowany ma bezwzględny przymiot strony w postępowaniu dotyczącym rozbiórki tego obiektu, a wynika on z chronionego prawa własności. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie pełnego kręgu podmiotów które winne brać w nim udział w charakterze strony i zapewnienie właścicielowi udziału w każdym stadium postępowania co w sprawie niniejszej nie nastąpiło, bowiem S. S. nie tylko nie został powiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania ale nie doręczono mu także decyzji ani I ani II instancji. Całkowicie chybionym jest natomiast zarzut naruszenia art. 28 kpa i powiązanego z nim art. 79 kpa poprzez błędne uznanie skarżącej za stronę postępowania. Cechą interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 28 kpa jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność. W przypadku skarżącej źródłem jej interesu prawnego jest właśnie art. 52 Prawa budowlanego, statuujący przymiot strony inwestora w postępowaniu o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego niezależnie od jego woli. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy już z udziałem S. S. organ ponownie rozważy prawidłowość skierowania decyzji do inwestorki, biorąc pod uwagę okoliczności tej sprawy. Z tych względów, uznając ,iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.