II GSK 3166/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 225/15 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 8 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 225/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi W. B., uchylił postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2014 r. W. B. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014; w sekcji VI formularza nie zamieścił żadnego wpisu o załącznikach. Wezwaniem z [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie zostało wysłane na adres pełnomocnika skarżącego – G. B.; doręczone [...] czerwca 2014 r. do rąk W. B., co dokumentuje zwrotne potwierdzenie odbioru, a [...] czerwca 2014 r. odebrane przez pełnomocnika w siedzibie organu. W dniu [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył korektę wniosku, w której uzupełnione zostały braki formalne wskazane w wezwaniu. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. Uznał, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione po terminie określonym w art. 23 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1122/2009) w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach). Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ uznał, że wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 został złożony [...] czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, który to termin nie podlega przywróceniu. Wobec tego wniosek strony należało uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. WSA w Gliwicach uchylił powyższe postanowienie. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że uzupełnienie wniosku po ustawowo określonym terminie skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania. Stwierdził, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Skoro więc skarżący uzupełnił wniosek w zakreślonym terminie, to w ocenie WSA konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia. Wobec tego Sąd uznał za błędne stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) jest bezskuteczne ze względu na art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009. WSA uznał, że skoro wniesiony w terminie określonym w art. 23 rozporządzenia 1122/2009 wniosek o przyznanie płatności został, z zachowaniem wyznaczonego terminu do usunięcia braków, uzupełniony, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe jest zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że przepisy k.p.a. mają pierwszeństwo przed przepisami Unii Europejskiej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, polegające na pominięciu zastosowania przedmiotowego przepisu, zgodnie z którym wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy; 3. naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w przypadku kolizji ustawy krajowej z przepisami Unii Europejskiej należy stosować ustawę krajową. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej złożonego w terminie (do dnia 15 maja) poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych po terminie wskazanym w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wywołuje skutek od daty złożenia wniosku czy też od daty uzupełnienia wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie uzupełnienie wniosku po terminie określonym ww. przepisie skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania, natomiast zdaniem Sądu I instancji i skarżącego W. B., uzupełnienie wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie określonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, co daje możliwość jego merytorycznej oceny. Sąd I instancji nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, uchylił postanowienie organu II instancji, uznając, że złożenie przez skarżącego W. B. wniosku o płatności bezpośredniej za 2014 r. bez załączników graficznych było brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto uzupełnienie tego braku w siedmiodniowym terminie powinno skutkować uznaniem, że wniosek został złożony w terminie – do dnia 15 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu I instancji. Wypada na wstępie zauważyć, że postępowania administracyjne toczące się przed organami ARiMR w zakresie instrumentów finansowych takich jak płatności bezpośrednie, płatności rolnośrodowiskowe czy pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyśpieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są m.in. przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W obu tych ustawach z 2007 r. ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego dotyczącego owych pomocy finansowych, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, z mocy art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz analogicznej regulacji art. 21 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczącego tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa unijnego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczące tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 3674/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek bez załączników graficznych obrazujących zadeklarowane we wniosku działki rolne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ARiMR podkreślił, że materiał graficzny jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, gdyż w ten sposób rolnik dokonuje jednoznacznej identyfikacji działek rolnych i ich granic. Oznacza to, że wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym. NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że załączniki graficzne stanowią integralną, obowiązkową, część wniosku o przyznanie płatności na dany rok. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 wnioski (w tym – jak w rozpoznawanej sprawie – wnioski o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez Państwa Członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej. Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że powinien być przewidziany w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających dodatkowy termin wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 17 grudnia 2015 r., C-330/14, pkt 45). Stosownie do art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, możliwe jest zatem złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie (co wiąże się ze zmniejszeniem kwoty płatności), jednak jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Należy też wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy. Z kolei przepis art. 12 ust. 3 stanowi m.in., że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Jednoznaczna treść art. 23 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 uprawnia do stwierdzenia, że termin na złożenie wniosków dotyczących płatności bezpośrednich do 15 maja danego roku, odnosi się także do obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych. Skoro ww. przepisy prawa unijnego określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności (25 dni kalendarzowych od 15 maja), to po dniu 9 czerwca danego roku nie jest możliwe skuteczne uzupełnienie go po tym terminie o jego integralne części, takie jak załączniki graficzne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje dla producentów rolnych, możliwość poprawienia w każdym czasie oczywistych błędów wniosku o przyznanie pomocy. Jak zaznaczono już wyżej załączniki graficzne są obowiązkowym elementem (załącznikiem) wniosku, a jego znaczenie jest doniosłe, gdyż nie tylko określa granice referencyjne działki rolnej, co należy do obowiązków rolnika, ale także przy poszczególnych płatnościach wskazuje na sposób użytkowania działki lub jej części w danym roku. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, niemających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc niewpływających na zakres żądania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, który określa – mający charakter materialnoprawny – termin złożenia wniosku, ponieważ przyjmując, że należało zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wskazanego w art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 istotnego elementu wniosku, niezasadnie uznał, że wniosek ten mógł zostać złożony po upływie tego terminu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 okazał się zatem zasadny, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, a czym innym jest ściśle określony – co do dnia – termin prawa materialnego, stanowiący granicę skorzystania przez stronę z prawa złożenia kompletnego wniosku. Przy tym nawet zastosowanie procedury uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie przeczy konieczności uwzględnienia wymogu określonego przepisem prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, za błędy natury formalnej, które mają bezpośredni wpływ na skutki materialnoprawne bezpośrednio odpowiedzialność i ryzyko ponosi w postępowaniu o przyznanie wnioskowanej płatności rolnik. Producent rolny, chcąc otrzymać płatności, musi złożyć kompletny wniosek w terminie prawem przewidzianym. Mając na względzie, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok zgodnie z art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok, co skutkuje tym, że uzupełnienie załącznika graficznego, po upływie materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku, obligowało organy administracji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika bowiem, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte z "innej uzasadnionej przyczyny", a mianowicie upływu materialnoprawnego terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że sposób procedowania organów ARiMR w toku postępowania administracyjnego (wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie argumentowanie, że taki tryb nie mógł być zastosowany w okolicznościach tej sprawy) uzasadnia odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.