I SA/Wa 1791/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz D. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania D. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w następującym stanie faktycznym i jjprawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], zajętej pod fragment drogi gminnej [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. odwołanie wniosła Pani D. C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata K. K. W odwołaniu zakwestionowała wykonywanie przez Gminę [...] władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Wskazała, że w jej opinii organ wojewódzki nie podjął stosownych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechał kompleksowego i wszechstronnego ustalenia przebiegu drogi oraz tego, czy droga ta przebiegała w dniu 31 grudnia 1998 r. przez działkę nr [...]. Wskazała, że w jej opinii organy powinny posłużyć się zdjęciami lotniczymi w celu ustalenia okoliczności zajęcia przedmiotowej działki pod drogę oraz wykonywania władztwa publiczno-prawnego przez gminę [...]. Decyzją [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołał art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek. Mianowicie nieruchomość nie mogła być własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Jak wskazał dalej organ, ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z elektronicznej księgi wieczystej numer [...] wynika, że aktualnie właścicielem przedmiotowej działki jest D. C. Natomiast z wypisu z aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] maja 2000 r., Rep. A. Nr [...] wynika, że właścicielką przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (na podstawie aktu własności ziemi [...]) była A. C. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po A. C., zmarłej w dniu [...] lutego 2011 r., nabyły Z. C. oraz D. C.. Z powyższego wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. U. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) droga numer [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na fakt zajęcia działki nr ew. [...] pod drogę numer [...] relacji [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., wskazała Burmistrz Miasta [...] E. P. w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oraz w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. Okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę numer [...] relacji [...] potwierdził również dotychczasowy właściciel przedmiotowej nieruchomości D. C. W piśmie z dnia 15 listopada 2013r. wskazała bowiem, że "gmina bez zgody (właściciela) zawłaszczyła część działki nr ew. [...] i wydzieliła samowolnie z niej działkę nr [...] " oraz że "droga przebiegająca przez działkę nr ew. [...] została wybudowana bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wywłaszczeniowego". Okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną (zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie) potwierdziła również przeprowadzona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju analiza dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl oraz www.miip.geomalopolska.pl zdjęć satelitarnych ukazujących przebieg drogi numer [...] relacji [...] w okresie od 1996 do 2002 roku oraz aktualnie. Analiza ww. zdjęć wykazała, że przebieg drogi numer [...] relacji [...], na analizowanym odcinku drogi przebiegającym przez działkę nr ew. [...], od 1996 r. do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy Minister uznał, że ww. dowody jednoznacznie wskazują na zajętość działki nr ew. [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ zaznaczył, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Organ powołał się na rozległe orzecznictwo sądowo-administracyjne, zgodnie z którym do udowodnienia władztwa nad nieruchomości należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Jednocześnie nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi potwierdził okoliczność zajęcia działki nr ew. [...] pod drogę publiczną oraz wykonywania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Burmistrz Miasta [...] E. P. w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r oraz w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. wskazała na fakt urządzenia drogi publicznej na przedmiotowej działce nr ew. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty potwierdzające okoliczność wykonywania władztwa publiczno-prawnego w 1984 r. przez Gminę [...] w stosunku do drogi relacji [...], a w szczególności umowa zawarta w dniu [...] maja 1984 r., Nr [...] dotycząca zlecenia wykonania nawierzchni na ww. drodze relacji [...], protokół z dnia 8 października 1984 r. w sprawie odbioru pogwarancyjnego drogi rolniczej relacji [...], kosztorys wykonawczy budowy drogi i wyrównania fragmentów jej nawierzchni z dnia 25 maja 1984 r. wraz z fakturami oraz protokół odbioru wykonanych robót na drodze relacji [...] z dnia 30 maja 1984 r. Powyższe dokumenty potwierdzają, że co najmniej od lat 80-tych ubiegłego wieku Gmina [...] ponosiła wydatki na rzecz utrzymania stanu przejezdności przedmiotowej drogi oraz poprawienia jakości jej nawierzchni, a tym samym wykonywała czynności władztwa publiczno-prawnego w stosunku do nieruchomości zajętych pod ww. drogę m.in. w stosunku do przedmiotowej działki nr ew. [...]. W oparciu o powyższe dokumenty organ uznał za udowodnioną okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod drogę co najmniej od 1996 r. oraz okoliczność wykonywania władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie organu, skoro przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną - gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy [...]. D. C., reprezentowana przez adwokata K. K. złożyła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu ze zdjęć lotniczych działki nr [...] według jej stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., znakujących się w centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z siedzibą w [...] oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz wskazał, że mnożenie przez stronę wniosków dowodowych oraz domaganie się przeprowadzenia dowodu ze zdjęć z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w sytuacji gdy organ dysponuje dokumentacją zdjęciową z innych źródeł, nosi znamiona dążenia do bezcelowego przedłużenia postępowania oraz mnożenia jego kosztów. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej adw. J. P. złożył w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. kopię poświadczoną za zgodność wyrysu z mapy ewidencyjnej według stanu na dzień 8 kwietnia 1999 r. oraz Aktu Własności Ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowi m.in. art. 73 ust. 1 i 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Pwurap). Zgodnie z ust. 1 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie, w dniu 31 grudnia 1998 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Natomiast, z ust. 3a powołanego przepisu wynika, iż organ wydając decyzję w powyższym zakresie nie wydaje decyzji o podziale nieruchomości. Ponadto wskazać należy, że powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w grudniu 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W niniejsze sprawie poza sporem jest okoliczność, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność A. C., Organy administracji twierdzą natomiast, iż w tej dacie sporna działka ewidencyjna była zajęta pod drogę publiczną nr [...] relacji [...], a świadczyć ma o tym analiza zdjęć satelitarnych (na stronie www.geoportla.gov.pl oraz www.miip.geomalopolska.pl) ukazujących przebieg tej drogi w okresie od 1996 r. do 2000 r. oraz aktualnie. W ocenie organu okoliczność tę potwierdza także Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oraz w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. jak i sama skarżąca - w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. Zdaniem Sądu, stanowisko organów administracji w powyższym zakresie jest jednak przedwczesne. Przede wszystkim zauważenia wymaga, iż dokumenty na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie obrazują stanu zajęcia nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu rejestru z dnia 31 grudnia 1998 r., z którego wprost wynika, że działka nr [...] stanowiła w większej części grunty orne (RV), w pozostałej zaś pastwiska trwałe (PsVI). Stan taki wynika również z wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 lutego 2013 r. Z kolei, z kserokopii map (np. sytuacyjnej podziału działek ewidencyjnych, dla celów prawnych) - zalegających w aktach administracyjnych (np. karta 28, 29 51, 54, 55, 126), do których zresztą organy w ogóle się nie odniosły także trudno wywieść, iż przedstawiają one stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podjął wprawdzie próby obrysowania granicy nieruchomości (o czym świadczą naniesienia kolorem zielonym na niektórych mapach) jednakże jest to zabieg nieczytelny i bez żadnych objaśnień co do nr działek oraz daty takiego stanu. Dowodem, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie mogą stanowić 4 wydruki ze stron www.geoportla.gov.pl oraz www.miip.geomalopolska.pl). Pierwszy z nich ukazuje tylko położenie Gminy [...], zaś trzy pozostałe położenie działek, w tym działki nr [...] bez odniesienia, iż jest to stan w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu geodezyjnego (sporządzonego przez osobę uprawnioną) ukazującego jednoznacznie przynależność spornej części nieruchomości do drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Tymczasem, powyższe braki w ustaleniach faktycznych nie stały na przeszkodzie aby organ I instancji stwierdził jednoznacznie, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną a ustalenia te zaakceptował organ II instancji. Organy przyjęły za właściwe (w kwestii oceny zajęcia spornej nieruchomości) stanowisko Burmistrz Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oraz z dnia 3 stycznia 2014 r. pomimo, iż w żadnym z nich nie poparto twierdzenia konkretnym dokumentem geodezyjnym. W konsekwencji, wobec tak dokonanej przez organy administracji oceny materiału dowodowego oraz braku wykazania granic przestrzennej zajętości drogi w stosunku do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., trudno uznać stanowisko organów za zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie organy winny więc udokumentować stan prawny i faktyczny działki na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 Pwurap, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.