II OSK 422/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/15 w sprawie ze skargi K. O. i Z.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2385/15 oddalił skargę K. O. i Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: K. O. i Z. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1989 r. Sąd I instancji oddalił skargę Z. P. jako niepochodzącą od strony postępowania. Zdaniem Sądu I instancji skarżący Z. P. nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do działki nr ew. [...]. Zbył to prawo umową darowizny na rzecz córki - skarżącej K.O. (co potwierdza dowód umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2003 r.). Również nie dysponuje prawem do działki nr ew. [...] (decyzja wywłaszczeniowa Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z dnia [...] czerwca 1989 r. znak: [...], utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 1989 r., znak: [...]). W świetle powyższych wskazań Sąd I instancji miał na uwadze to, że podmiot niemający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga jednak poczynienia ustaleń i rozważań, a ich negatywny wynik musi prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W nawiązaniu do stanowiska prezentowanego w skardze, Sąd I instancji wskazał na fakt pominięcia skarżącego Z. P. w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, który może stanowić tylko przesłankę wznowieniową. W takich okolicznościach nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji (tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie wznowieniowe) są względem siebie niekonkurencyjne i żadna z przyczyn wznowienia postępowania nie może jednocześnie stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji oddalił skargę K. O. oceniając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo w zaskarżonej decyzji odmówiono stwierdzenia nieważności kontrolowanej w tym trybie decyzji. Ta bowiem nie jest obarczona żadną z wad opisanych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w pełni podzielił argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ocenił ją za prawidłową i wyczerpującą oraz przyjął za własną. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać oceniona jako taka, która jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że inwestycja została zaprojektowana, a projekt zatwierdzony kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której w dacie wydawania tej decyzji inwestor nie dysponował w pełni prawem do nieruchomości objętych tą inwestycją. W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej wówczas własność Z.P. wprawdzie już po wydaniu ww. decyzji, ale doszło jednak do porozumienia miedzy inwestorem, a ówczesnym właścicielem. Zgoda na przebieg instalacji po działce Z. P. została jednoznacznie wyrażona i co najistotniejsze podtrzymana przez kolejne lata od 1990 r. do 2003 r., przez ww. właściciela, a następnie przez jego następczynię prawną K.O. od 2003 r. do 2011 r., kiedy to wystąpiła z przedmiotowym w sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1989 r. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca nie zawarł ograniczenia, o którym mowa w § 2 art. 156 k.p.a. dla wady rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym upływ czasu nie wyłącza z mocy ustawy wyeliminowania decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, upływ czasu nie może jednak pozostawać obojętny dla oceny, czy dane uchybienie ma przymiot rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji badana w sprawie niniejszej decyzja z 1989 r., nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa, treść aktu nie pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, decyzja nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skoro była akceptowana przez ponad 20 lat. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K. O. i Z. P. w trybie art. 151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K. O. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1.naruszenie prawa formalnego w postaci art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego Łódź-Polesie z dnia [...] października 1989 r. nr [...] odpowiadała prawu, podczas gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa Osiedle M. nie dysponowała nieruchomością w dacie wydania decyzji położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej wówczas nr [...], a zatem niemożliwe było uznanie, że decyzja ta spełniała wymóg art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, 2. naruszenie prawa formalnego w postaci art. 156 § 2 k.p.a. wobec uznania, iż zachodzi niemożność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na ochronę pewności obrotu wobec upływu znacznego okresu czasu od jej wydania mimo konieczności zastosowania w takiej sytuacji przez Sąd ww. przepisu poprzez stwierdzenie, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na skutki, które decyzja wywarła, 3. naruszenie prawa formalnego w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska wobec zarzutu skargi dotyczącego uznania przez organ II instancji, iż w dacie wydania decyzji z [...] października 1989 r. spełniała wymóg art. 21 ust. 4 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, tj. istniało orzeczenie zatwierdzające plan realizacyjny inwestycji, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji zgodnie z jej zapisem oraz ustawą o planowaniu przestrzennym utraciła ważność z powodu nie uzyskania przez Inwestora: Spółdzielnię Mieszkaniową Osiedle M. prawa do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. oznaczonej wówczas nr [...], działka [...]. Tymczasem z mocy art. 21 ust. 4 ustawy – Prawa budowlanego oraz warunków ważności zawartych w samej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycyjnego utraciło ważność, co czyni objętą postępowaniem decyzję wydaną w sposób rażący - art. 29 ust. 2 ustawy –Prawa budowlanego. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i nakazanie uchylenia, bądź stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] października 1989 r. z naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania uwzględniającymi koszt zastępstwa prawnego. Pismem z dnia 14 marca 2017 r. oraz 24 i 27 listopada 2017 r. skarżąca złożyła szereg dokumentów na poparcie swego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawidliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Podstawy prawne uwzględnienia skargi reguluje art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy “Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Podstawą do zastosowania środka prawnego stwierdzenia nieważności decyzji jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana z rarażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Według art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane “Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Artykuł 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane ustanowił expressis verbis przesłankę wydania pozwolenia na budowę- przesłankę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. W ustawie tej nie zdefiniowano pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością, tak jak przyjmuje to art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyraźnie zgody na wykonywanie robót budowlanych. Do rażącego naruszenia prawa należy zastosowanie normy prawnego do stanu faktycznego, który nie odpowiada w sposób nie budzący wątpliwości stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej będącej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Ustanowiona przesłanka wydania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji tylko, gdy w dniu wydania pozwolenia nie została spełniona. Powstanie wątpliwości co do jej spełnienia w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może uzasadniać zastosowania wobec tej decyzji sankcji nieważności. W sprawie w sposób oczywisty nie można wyprowadzić, że Spółdzielnia Mieszkaniowa “Osiedle M." nie miała prawa do dysponowania nieruchomością. Świadczy o tym uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym wskazuje sie na nietypowy układ geometryczny działki [...] i działek sąsiednich objętych wywłaszczeniem na potrzeby inwestycji oraz zawarcie ugody po wydaniu pozwolenia na budowę. Ma to również znaczenie dla oceny naruszenia art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane dla rażącego naruszenia art. 29 ust. 2 tej ustawy. Niejasny stan faktyczny w zakresie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, które wykazały zdarzenia po wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności. Wskazują na to również podejmowane przez strony czynności cywilnoprawne, które powinny mieć następstwa w zakresie naruszenia prawa własności. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.