II OSK 1072/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1500/16 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 28 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla sołectwa Ł. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1500/16 uwzględnił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy J. z 28 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla sołectwa Ł. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi odnoszące się do naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jak i istotnego naruszenia trybu ich sporządzania. Zdaniem Sądu w trakcie prac nad planem miejscowym nie wypełniono obowiązku określonego w art. 17 pkt. 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "upzp"), ponieważ organ nie wystąpił z wnioskiem o ponowne uzgodnienie projektu planu w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody. Ponadto w zatwierdzonym planie miejscowym zmianie uległy granice terenów o różnym przeznaczeniu, w tym poprzez powiększenie terenów oznaczonych symbolem MN (zabudowa jednorodzinna), MN.U (zabudowa jednorodzinna i usługowa) i MN.RM (zabudowa jednorodzinna i zagrodowa) kosztem terenów) o symbolach R (tereny rolnicze), ZN (tereny zieleni urządzonej, ZL (tereny lasów). Zachodzą różnice między obszarem objętym w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego, w której działka nr ... została wyłączona spod zamierzonej regulacji natomiast została objęta ustaleniami skarżonego planu miejscowego. Gmina J. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sąd Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 270; dalej Ppsa) polegające na niedostatecznym przedstawieniu wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również niedostatecznym wyjaśnieniu motywów orzeczenia, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz narusza prawo organu do rozpatrzenia przedstawionego przez niego stanowiska i argumentów; 2) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd naruszenia trybu sporządzania planu nie miały charakteru istotnego, w rozumieniu art. 28 upzp, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności uchwały w całości; 3) art. 151 Ppsa, poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta naruszeniami, o których mowa w art. 28 upzp; II. przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, podczas gdy ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby ponowiono poszczególne czynności planistyczne; 2) art. 9 ust 4 upzp to jest nieprawidłowe uznanie, iż pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występuje brak zgodności, podczas gdy w świetle orzecznictwa sądów dopuszczalnym pozostaje uszczegółowienie postanowień studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 17 pkt. 13 upzp poprzez nieprawidłowe uznanie, iż doszło do naruszenia trybu sporządzania; 4) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 upzp poprzez nieprawidłowe uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy zachodziła konieczność ponownego (trzeciego) wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, ponieważ w zaskarżonym wyroku w sposób jednoznaczny wskazano na wszystkie istotne uchybienia procedury planistycznej jak i naruszenie zasad sporządzania planu oraz wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia. Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego mają bezpośredni związek z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tak art. 17 pkt 13 upzpz jak i art. 19 ust. 1 upzpz. W przedmiotowej sprawie naruszenie przez organ tych przepisów jest oczywiste. Doniosłość modyfikacji polegająca na zmianie granic cieku wodnego oraz obszarów zagrożenia powodzią w uchwalonym planie w stosunku do projektu planu wymagała bezdyskusyjnie ponowienia uzgodnienia z Dyrektorem RZGW. Zaniechanie tej czynności stanowi w świetle art. 28 ust. 1 upzp wadę skutkująca nieważnością planu. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 19 ust. 1 upzp, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Odczytując ten przepis, trzeba przede wszystkim mieć na względzie charakter prawny i skalę uwzględnionych uwag. Skoro po drugim wyłożeniu projektu planu uwzględniono w całości lub części kilkadziesiąt uwag, to z uwagę na skalę zmian konieczne było kolejne wyłożenie projektu planu. Stanowisko Sądu I instancji zasługuje zatem w tym zakresie na pełną aprobatę. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 9 ust 4 upzp, Sąd I instancji zasadnie uznał, że pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występuje brak zgodności. Rozbieżność pomiędzy planem a studium w niniejszej sprawie nie ma nic wspólnego z uszczegółowieniem postanowień studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazano w skardze i co potwierdził Sąd I instancji, zachodzą ewidentne różnice pomiędzy projektowanym przeznaczeniem nieruchomości w studium a przyjętym w planie. W świetle powyższego Sąd I instancji rozpoznając skargę Wojewody M., był zobligowany do stwierdzenia nieważności ww. planu, tym samym nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 28 upzpz, art. 147 Ppsa, jak i art. 151 Ppsa. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.