II SA/Łd 1067/15

Dnia 10 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] zmieniającą decyzję własną o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt K.G. w domu pomocy społecznej w części dotyczącej opłaty K. G. w ten sposób, że K. G. winna ponosić opłatę z tego tytułu w wysokości 1.063,64zł od dnia 1 kwietnia 2015r. do dnia 31 maja 2015r., zaś wobec zwolnienia częściowego z wnoszenia ww. opłaty, kwotę 1.000,00zł od dnia 1 czerwca 2015r. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] wniosła K. G.. Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania K. G., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję o umieszczeniu K.G. w domu pomocy społecznej. Decyzją z tej samej daty organ I instancji ustalił miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób: K. G. w wysokości 897,79zł, Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane. Następnie organ, powołując się na przepisy art. 106 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 163 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", wskazał że z zebranej dokumentacji wynika, że kwota zmiany dochodu K. G. przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Podał, że na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] od dnia 1 kwietnia 2015r. K. G. przyznano dodatek pielęgnacyjny oraz wypłacono z tego tytułu należność za okres od dnia 1 kwietnia 2015r. do dnia 31 lipca 2015r. w wysokości 832,68zł. Kolegium wyjaśniło, odwołując się do treści art. 8 ust 12 u.p.s., iż dochód należny od dnia 1 kwietnia 2015r. wyniósł 208,17zł miesięcznie, a zatem od dnia 1 kwietnia 2015r. podstawę naliczenia opłaty K. G. stanowi świadczenie emerytalne w wysokości 1.311,32zł oraz dochód należny w wysokości 208,17zł, co stanowi łącznie dochód w kwocie 1.519,49zł. Wobec powyższych okoliczności organ stwierdził, że 70% dochodu czyli 1.063,64 zł stanowi opłatę K. G. za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia 1 kwietnia 2015r. Kolegium wskazało następnie, że uwagi na fakt, iż strona została przyjęta do placówki w dniu 23 marca 2015r., natomiast dodatek pielęgnacyjny przyznano stronie od dnia 1 kwietnia 2015r., opłata w wysokości 1.063,64zł obowiązuje od dnia 1 kwietnia 2015r. Wyjaśniło, że przepisy u.p.s. dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalić dochód osób ubiegających się o świadczenia, w tym zawierają zamknięty katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na stan zdrowia i konieczność zakupu niezbędnych leków oraz brak osób mogących udzielić wsparcia finansowego spełnione zostały przesłanki art. 64 u.p.s., co uzasadnia zwolnienie K. G. częściowo z ponoszenia opłaty ustalonej w wysokości 1.063,64zł do kwoty 1.000,00zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2015r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu II instancji wywiodła K. G.. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i na gruncie u.p.s. dodatek pielęgnacyjny nieopodatkowany podatkiem dochodowym ani niepomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne nie stanowi dochodu. K. G. podniosła, że w praworządnym państwie powinno istnieć jedno pojęcie dochodu i w związku z tym zwróci się o pisemną interpretację pojęcia dochodu i opinię w sprawie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Ministerstwa Finansów. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że dom pomocy społecznej nie wystąpił do Zakładu Upieczeń Społecznych o przekazywanie dodatku pielęgnacyjnego, bowiem nie miał podstaw do takiego działania. Autorka skargi dodała ponadto, że w domu pomocy społecznej wydawała średnio ponad 500zł miesięcznie na leki i opatrunki. Obecnie z powodu braku środków ograniczyła zażywanie leków. Ponadto nadmieniła, że w dniu 1 stycznia 2015r. miała miejsce akcja ratunkowa, w wyniku której doszło do znacznej dewastacji należącego do niej mieszkania. Od dnia 2 września 2015r. dojeżdża codziennie z domu pomocy społecznej do mieszkania w celu doprowadzenia go do normalnego użytkowania. W związku z powyższym ponosi koszty dojazdów oraz likwidacji przedmiotowej dewastacji. Skarżąca podniosła, że z uwagi na brak środków nie może zadośćuczynić żądaniu domu pomocy społecznej przekazania dodatku pielęgnacyjnego na jego konto. Oświadczyła jednocześnie, że wpłaci kwotę 50zł, gdyż obecnie nie posiada większych środków pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje również poprzez stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzą przyczyny określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", lub w innych przepisach. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ww. ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przedmiotowa regulacja stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w K.p.a. przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma również charakter decyzji konstytutywnej i wywołuje skutki prawne od momentu uzyskania ostateczności. Stwierdzenie ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s. obliguje organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, że decyzja wydana w tym trybie, podobnie jak decyzje wydawane w oparciu o art. 155, art. 161 czy art. 163 K.p.a., może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, tworząc nowy zakres uprawnień strony w zakresie świadczeń przyznanych jej z pomocy społecznej. Tym samym organ wydając decyzję w tym trybie nie może wyeliminować lub zmienić decyzji za okres poprzedzający jej wydanie, gdyż zmiana sytuacji prawnej strony następuje w tym przypadku dopiero z mocy samej decyzji. Regulacja art. 106 ust. 5 u.p.s. zatem nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, lecz wyłącznie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki. Brak jest podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje z zakresu świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą wsteczną, gdyż takie skutki wiążą się jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi potwierdzającymi zaistniały stan rzeczy (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Ol 1071/14, LEX nr 164988; we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Wr 442/14, LEX nr 1644360; w Warszawie z dnia 14 marca 2014r. w sprawie I SA/Wa 2711/13, LEX nr 1467573, w Łodzi z dnia 4 lutego 2015r. w sprawie II SA/Łd 959/14, LEX nr 1649949). Jedną z przesłanek wydania decyzji na niekorzyść strony w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. jest zmiana jej sytuacji dochodowej. Zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. A contrario zatem zmiana przekraczająca 10% kryterium dochodowego winna zostać uwzględniona przy ustalaniu wysokości odpłatności za świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej od dnia 1 kwietnia 2015r. jej dochód w rozumieniu ustawy powiększył się o kwotę dodatku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lipca 2015r.. Z uwagi na fakt, że kwota zmiany dochodu przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej obowiązującego na dzień wydania decyzji tj. 54,20 zł, należało ją uwzględnić jako okoliczność wpływającą na wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednocześnie, jak stanowi art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. poz. 693); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1ha przeliczeniowego. Ww. katalog pomniejszeń dochodu ma charakter zamknięty. Brzmienie art. 8 ust. 3 – 4 u.p.s. wskazuje bowiem, że wyłącznie wskazane w tychże przepisach źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Skoro więc ustawodawca w art. 8 ust. 3 ani w art. 8 ust. 4 u.p.s. nie wymienił dodatku pielęgnacyjnego jako przysporzenia niepodlegającego zaliczeniu do dochodu, a jak już wyżej wskazano dochodem w rozumieniu ustawy jest zasadniczo każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, to kwota otrzymanego przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego podlegała zaliczeniu do dochodu. Jednocześnie mając na uwadze zarzuty skargi wskazać należy, że dla możliwości zaliczenia danego przychodu do dochodu w rozumieniu ustawy, która to wprowadza własną definicję dochodu, nie ma znaczenia czy jest to przychód podlegający opodatkowaniu i czy pobierane są od niego składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne. Tym samym nie ma potrzeby odwoływania się do definicji dochodu i wyłączeń od dochodu istniejących na gruncie odrębnych uregulowań prawnych. Niezależnie jednak od powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca jako decyzje konstytutywne mogły jedynie zmieniać odpłatność za świadczenia z pomocy społecznej ze skutkiem na przyszłość. Tymczasem jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił opłatę za pobyt K. G. w domu pomocy społecznej od dnia 1 kwietnia 2015r. do dnia 31 maja 2015r. i zwolnił częściowo z wnoszenia tejże opłaty od dnia 1 czerwca 2015r. Decyzja ta w dniu [...] została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy. Zarówno zatem organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zastosowały regulację określoną w art. 106 ust. 5 u.p.s., rozstrzygając o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną. W rezultacie uznać trzeba, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię art. 106 ust. 5 u.p.s. i podejmą rozstrzygnięcie stosowne do prawidłowo zastosowanej normy prawa materialnego. a.tp.