VIII SA/Wa 776/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej także: Prezes, organ II instancji) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 633, z późn. zm.) oraz § 6 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1190; dalej Rozporządzenie RM) w związku z art. 1, 4, 7, 11, 12 ust. 2, 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 932/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014 (Dz. U. UE.L. 2014.259.2 z 30 sierpnia 2014 r.; dalej Rozporządzenie 932/2014) oraz art. 81, 82, 108 i 109 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1 z późn. zm.; dalej Rozporządzenie 543/2011), po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OT ARR w W. Ww. decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] sierpnia 2014 r. P. K. (dalej także: Strona, Skarżący) złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej także: OTT ARR, organ I instancji) powiadomienie o zamiarze wycofania owoców lub warzyw w związku z brakiem możliwości sprzedaży spowodowanym rosyjskim embargiem, dotyczące dokonania wycofania [...] kg jabłek uprawianych na obszarze [...] ha (dalej: Powiadomienie). Następnie Strona [...] października 2014 r. złożyła w OT ARR W. powiadomienie, informując o zamiarze dokonania czynności związanych z wycofaniem w ramach bezpłatnej dystrybucji na rzecz Federacji Polskich Banków Żywności (dalej: Bank) [...] kg jabłek w dniu [...] października 2014 r. w miejscu przekazania produktu, tj. w magazynie P. K. w m. Z. [...]. W związku z ww. Powiadomieniem, w trybie art. 7 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 932/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014, [...] października 2014 r., przeprowadzono na plantacji Strony kontrolę pod nadzorem kontrolerów WIJHARS, z której sporządzono Świadectwo zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw nr [...] oraz Protokół kontroli i jakości handlowej świeżych owoców i warzyw wycofywanych z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji nr [...]. W trakcie ww. kontroli zostało m. in. ustalone: – Rodzaj produktu: jabłka; – Masa netto: [...] kg; – Opakowanie: [...] skrzynek drewnianych; – Produkt spełniał wymagania norm handlowych UE obowiązujących w momencie wystawienia dokumentu; – Świeże owoce, nie przeznaczone na sprzedaż, prawidłowo oznakowane. Tego samego dnia , tj. [...] października 2014 r. nastąpiło przekazanie produktu (jabłek) na rzecz Federacji Polskich Banków Żywności z/s w W., co zostało udokumentowane wystawionym przez ww. Bank "świadectwem potwierdzenia przekazania produktu wycofanego z rynku". Jednocześnie [...] października 2014 r. P. K. podpisał z Federacją Polskich Banków Żywności umowę składu, na podstawie której producent zobowiązał się do bezpłatnego przechowywania w chłodniach oraz bezpłatnego transportu [...] kg jabłek, które są własnością ww. Banku. W dniu [...] października 2014 r. Strona złożyła wniosek o udzielenie nadzwyczajnego wsparcia z tytułu wycofania produktów ze sprzedaży [...] kg jabłek, które poddane zostały działaniu wycofania w ramach bezpłatnej dystrybucji przeprowadzonego w dniu [...] października 2014 r. oraz o wypłatę kosztów za opakowanie, sortowanie i transport. Do wniosku załączono dokumenty potwierdzające, że Strona dokonała wycofania z rynku jabłek spełniających wymagania jakości handlowej. [...] listopada 2014 r. została u producenta przeprowadzona kontrola II szczebla, z której został sporządzony stosowny protokół, a która potwierdziła okoliczności dotyczące operacji wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji [...] kg jabłek. P. K. nie wnosił do niej żadnych uwag. W dniu [...] maja 2015 r. do OT ARR w W. wpłynęła korekta wniosku, w której P. K. wnioskował o przyznanie wsparcia do [...] kg jabłek uprawianych na powierzchni [...] ha, które zostały wycofane w ramach bezpłatnej dystrybucji w dniu [...] października 2014 r. Producent we wspomnianej korekcie nie określił odległości pomiędzy miejscem wycofania, a miejscem przeznaczenia, gdyż przekazanie nastąpiło w magazynie wnioskodawcy. Dyrektor OT ARR w W. ww. decyzją z [...] czerwca 2015 r. przyznał P. K. wsparcie za wycofanie jabłek w ramach bezpłatnej dystrybucji w ilości [...] kg. Organ wskazał, że ww. przysługuje wsparcie w wysokości określonej w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2014 r., ponadto w odniesieniu do wycofanych produktów organ uznał, że producent poniósł koszty sortowania i pakowania, a zatem wnioskodawcy przysługuje zwrot ww. kosztów. Łączna kwota przyznanego wsparcia wyniosła kwotę [...] zł. P. K. odwołał się od ww. decyzji, wnosząc o zmianę decyzji w części, tj. orzeczenie o przyznaniu mu zwrotu kosztów transportu w oparciu o wniosek i załączone do odwołania dokumenty. Skarżący podniósł, że nie przyznanie mu kosztów związanych z transportem jabłek będzie niezgodne z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 932/2014 oraz rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 543/2011. Ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes ARR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OT ARR w W. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes podkreślił, że zasady udzielania tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia wypłacanych w związku z zakazem przywozu niektórych owoców i warzyw z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej określają przepisy Rozporządzenia 932/2014 oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 września 2014 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 1 Rozporządzenia 932/2014, nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku zielonych zbiorów i niezbierania plonów określonych owoców i warzyw prowadzone w okresie od dnia 18 sierpnia do 30 listopada 2014 r. Powyższa okoliczność miała, zdaniem organu, znaczenie dla niniejszej sprawy, albowiem zgodnie z ustalonym stanem faktycznym Strona przekazała Bankowi Żywności przedmiotowe jabłka [...] października 2014 r., co zostało potwierdzone przez obie strony. Jednakże na mocy zawartej między Stroną a Bankiem umowy składu, P. K. przechowywał bezpłatnie jabłka w swoich chłodniach, a faktyczne dostarczenie jabłek następowało w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] maja 2015 r., co potwierdzają protokoły przekazania wystawione przez Bank Żywności. Nastąpiło to zatem już po terminie wycofania i przejęcia przez Bank produktu, a jednocześnie po określonym przepisami terminie na przeprowadzenie działania. Sama Strona potwierdziła, że transport nastąpił w tym właśnie terminie. Biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację oraz uregulowania zawarte w załączniku XIII do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, stosownie do których wnioskodawcy przysługuje zwrot poniesionych kosztów transportu wyliczonych na podstawie stawek zryczałtowanych ustalonych w oparciu o odległość pomiędzy miejscem wycofania a miejscem dostawy, organ podniósł, że w dacie przekazania produktów wycofanych z rynku, tj. [...] października 2014 r. producent P. K. nie poniósł kosztów transportu, więc ubieganie się o udzielenie wsparcia do kosztów transportu jest bezzasadne. Organ wywiódł, że na dzień przekazania produktu, tj. na dzień [...] października 2014 r. ze względu na zawarcie umowy składu pomiędzy wnioskodawcą a Federacją Polskich Banków Żywności z/s w W., faktyczny transport jabłek nie odbył się i były one przechowywane w magazynie producenta. W związku z tymi ustaleniami faktycznymi oraz mając na względzie przepis art. 81 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, organ stwierdził, że koszty transportu w przedmiotowym przypadku nie zostały przeprowadzone w ramach czynności realizacji operacji bezpłatnej dystrybucji i nie kwalifikują się do zwrotu. Decyzja Prezesa ARR stała się przedmiotem skargi P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. W skardze Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2014 r. oraz art. 81 rozporządzenia wykonawczego Komisji(UE) Nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r., polegające na wybiórczym i błędnym stosowaniu przez ARR przepisów unijnych dotyczących wsparcia w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" poprzez uwzględnienie w korekcie wniosku zmniejszenia ilości wycofanych jabłek, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu wniosku skarżącego o przyznanie kosztów transportu owoców. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz od organu stosownych kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Uzupełnieniem tej regulacji jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd doszedł do wniosku, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w sprawie jest odmowa przyznania nadzwyczajnych środków wsparcia wypłacanych w związku z zakazem przywozu niektórych owoców i warzyw z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej w zakresie kosztów sortowania, pakowania i transportu. Zasady przyznawania tej pomocy zostały uregulowane w treści ww. Rozporządzenia 932/2014 oraz Rozporządzenia RM z 4 września 2014 r. Natomiast art. 1 ust. 3 Rozporządzenia 932/2014 wskazuje, że nadzwyczajne unijne środki wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji, obejmują operacje wycofania z rynku, zielonych zbiorów i niezbierania plonów, przeprowadzone w okresie od dnia 18 sierpnia do dnia 30 listopada 2014 r. Ponadto art. 11 ust. 1 stanowi, że organizacje producentów składają wnioski o wypłatę pomocy finansowej Unii (...), w terminie ustalonym przez państwo członkowskie. Rozporządzenie RM w § 6 wskazało, że Prezes Agencji Rynku Rolnego podaje do publicznej wiadomości na swojej stronie internetowej dzień, w którym upływa termin składania wniosków o udzielenie wsparcia. Taki termin został przez Prezesa Agencji ustalony na [...] października 2015 r. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że [...] października 2014 r. pomiędzy Skarżącym a Federacją Polskich Banków Żywności nastąpiło przekazanie produktu (jabłek) w ilości [...] kg, co potwierdziły oba podmioty i co wynika z przedstawionego w sprawie Świadectwa potwierdzenia przekazania produktów wycofanych z rynku. Jednocześnie została zawarta pomiędzy ww. stronami umowa składu, na mocy której Skarżący zobowiązał się bezpłatnie przechowywać, a także przetransportować do placówek Banku ww. owoce, w terminach dogodnych dla Banku. Transport wycofanych produktów następował dopiero w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] maja 2015 r., co znajduje potwierdzenie w Protokołach przekazania przedstawionych przez Bank. Z powyższego stanu faktycznego niezbicie zatem wynika, że jakkolwiek przekazanie jabłek na rzecz Banku nastąpiło w dniu [...] października 2014 r., to ich posortowanie i transport nastąpił dopiero ww. okresach 2015 r., a zatem po upływie zarówno terminu do składania wniosków o przyznanie nadzwyczajnych środków wsparcia, jak i po upływie terminu na przeprowadzenie operacji wycofania produktów z rynku określonego w Rozporządzeniu 932/2014. Jednocześnie należy nadmienić, że do ww. umowy składu został sporządzony w dn. [...] maja 2015 r. aneks zmniejszający ilość jabłek do [...] kg, co znajduje potwierdzenie w protokołach przekazania przedstawionych przez Federację Banków Żywności. W kontekście takiego stanu faktycznego nie można uznać za zasadny podniesionego w skardze zarzutu Skarżącego polegającego na wybiórczym i błędnym stosowaniu przez ARR przepisów unijnych dotyczących wsparcia w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" przez uwzględnienie korekty wniosku w zakresie zmniejszenia ilości jabłek, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu wniosku o przyznanie kosztów transportu. Jak bowiem zauważyły organy obu instancji, działania te, jakkolwiek istotnie nakierowane na wypełnienie celów wycofania produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, nie były elementem przewidzianym przez mechanizm tymczasowego wsparcia dla producentów owoców i warzyw, a w przypadku niniejszej nie zadziałały one wraz z nim. Skarżący, zawierając umowę składu z Federacją Banków Żywności, w istocie nie zadbał w sposób dostateczny o zabezpieczenie własnych interesów. Okoliczność, iż organizacja, z którą Skarżący porozumiał się w kwestii przekazania wycofanych z rynku owoców, nie miała właściwych warunków ich przechowywania, w związku z czym zawarta została umowa składu, jest kwestią wewnętrznych ustaleń pomiędzy Skarżącym, a Bankiem Żywności, odrębnych od postępowania w przedmiocie przyznania pomocy z powodu embarga nałożonego przez Federację Rosyjską. Oceniając całokształt sprawy można uznać, iż umowa składu była dla Skarżącego w tych konkretnych okolicznościach niekorzystna z punktu widzenia wypełnienia przez niego wymogów dla otrzymania pomocy w oczekiwanym przez niego zakresie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, organy na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów ustaliły, że przekazanie owoców nastąpiło [...] października 2014 r. i nie jest to negowane. Natomiast niezaprzeczalnym i jednocześnie niekwestionowanym przez Skarżącego jest fakt czynności przetransportowania owoców nie zakończyły się w terminach przewidzianych w Rozporządzeniu 932/2014. Z tego też tytułu Skarżący nie otrzymał zwrotu kosztów ww. czynności. Sąd ponownie podkreśla, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały dwa odrębne od siebie stosunki prawne pomiędzy różnymi podmiotami: z jednej strony umowa składu pomiędzy Skarżącym a Bankiem, z drugiej zaś postępowanie administracyjne przed organami Agencji Rynku Rolnego w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu wycofania. I choć istotnie porozumienie pomiędzy Bankiem a Skarżącym w zakresie przekazania wycofywanych owoców było niezbędne dla możliwości ubiegania się o nadzwyczajne środki wsparcia, to już sposób, w jaki technicznie strony dokonają owego przekazania, zależał wyłącznie od nich samych. Nie pozostawał on jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przez Skarżącego wymogów stawianych dla otrzymania wsparcia. Organy nie kwestionowały samej okoliczności przekazania owoców i w tym zakresie wsparcie zostało Skarżącemu udzielone. Jednakże wobec treści przytoczonych przepisów, którymi organy ARR były związane i co warte zaznaczenia, nie miały w tym zakresie możliwości zastosowania uznania administracyjnego, nie można było przyjąć, że zastosowany przez Skarżącego sposób realizacji przekazania zasługiwał na akceptację. Warunkiem przyznania kosztów transportu było bowiem dokonanie tych czynności razem z przekazaniem przedmiotowych produktów. Skarżący natomiast rozłożył te czynności w czasie, przekraczając przy tym terminy przewidziane w Rozporządzeniach na przeprowadzenie operacji wycofania produktów z rynku celem bezpłatnej dystrybucji. Należy zwrócić uwagę, że regulacje dotyczące udzielenia wsparcia już w samej nazwie zawierały słowa "tymczasowe" i "nadzwyczajne", zatem u ich podstaw przewidziany był pewien horyzont czasowy, po przekroczeniu którego pomoc nie byłaby już udzielana. Założeniem było poradzenie sobie z sytuacją nagłą, niespodziewaną, ale jednocześnie uznano, że z czasem albo ulegnie ona zmianie lub jeśli tak się nie stanie, podmioty funkcjonujące na rynku handlu warzywami i owocami będą musiały to uwzględnić i same dostosować swój sposób funkcjonowania. Zatem od początku przyjęto, że pomoc ta nie będzie trwała ad infinitum. W sprzeczności z tym założeniem stałaby sytuacja, w której pomoc byłaby udzielana pomimo, że producenci nie znaleźli w porę sposobu na skuteczne wycofanie swoich produktów z rynku, albo znaleźli sposób, który de facto nie różniłby się od zwykłej sprzedaży, rozłożonej w czasie dłuższym niż pierwotnie zakładany. Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącego argumentów, należy zauważyć, że decyzja o podjęciu współpracy z konkretnym podmiotem, któremu przekazał owoce w ramach wycofywania z rynku celem bezpłatnej dystrybucji, leżała wyłącznie po stronie Skarżącego. Mógł on znaleźć inny podmiot, który miałby możliwości faktycznego odbioru wyprodukowanych przez niego owoców w dacie przekazania, mógł także podjąć próby znalezienia innych kontrahentów w celu sprzedaży swoich plonów, bez korzystania z programu wsparcia. Przyjęte przez niego rozwiązania oraz podjęte działania łączyły się natomiast, w świetle przepisów regulujących udzielanie wsparcia, z określonymi konsekwencjami. Sąd ponownie zauważa, że zawarta umowa składu w istocie nie była dla Skarżącego korzystna z tego punktu widzenia, albowiem pomimo przekazania owoców Bankowi, w dalszym ciągu po jego stronie pozostawały obowiązki związane z faktycznym ich dostarczeniem. Natomiast termin realizacji tych dostaw, jakkolwiek nakierowany na jak najlepsze wykorzystanie towaru, co również nie jest w sprawie kwestionowane przez organy, narażał jednak Skarżącego na konsekwencje wynikające ze wspomnianego już wyżej ograniczonego czasowo charakteru udzielanej pomocy. W świetle powyższych rozważań oraz wobec niestwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa materialnego, bądź też uchybień proceduralnych, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.