I SA/Wa 1434/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skarg A. G. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] czerwca 2015r. nr [...], uchylił w całości decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Budownictwa z [...] marca 1950r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenie Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] marca 1950r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. S. i objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezydent [...] orzeczeniem z [...] grudnia 1949r. odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną dla Uniwersytetu [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Ministerstwo Budownictwa decyzją z [...] marca 1950r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949r. W wyniku dokonanych analiz organ nadzoru uznał, że przedmiotem weryfikowanych orzeczeń dekretowych jest nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip [...], a nie jak wskazano w nich ozn. [...]. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń stanowił art. 7 dekretu z 26 października 1945r. W postępowaniu nadzorczym ustalono, że obowiązującym planem obejmującym przedmiotową nieruchomość w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] maja 1948r. W planie tym nieruchomość ozn. nr hip [...] znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Jak ustalił organ nadzoru na planie brak jest linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Zgodnie z opinią Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] z [...] października 1949r., na którą również powołał się Prezydent [...] w piśmie z [...] lutego 1950r. przekazującym odwołanie organowi drugiej instancji, nieruchomość przy ul. [...] według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod użyteczność publiczną dla Uniwersytetu [...]. Ze zgromadzonej dokumentacji archiwalnej wynika, że na skutek działań wojennych budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości uległy znacznemu zniszczeniu – gmach frontowy oraz oficyna północna i południowa zostały zniszczone w 78% i wymagały całkowitej odbudowy. W dniu [...] września 1947r. S. C. zawarł z Uniwersytetem [...] umowę dzierżawy na okres 25 lat w zamian za wykonanie napraw budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Po zawarciu tej umowy Uniwersytet [...] przystąpił do odbudowy. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, w ocenie organu nadzoru, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele szkolnictwa wyższego. Plan zagospodarowania przestrzennego zakładał przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, a w dokumentach ówczesnych władz budowlanych [...] sprecyzowano, że teren przewidziany jest dla Uniwersytetu [...]. Organ nadzoru ustalił, ze w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywały przepisy dekretu z dnia 28 października 1947r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego (Dz.U. Nr 66, poz. 415), który wyodrębniał szkoły wyższe państwowe i niepaństwowe. Przepis art. 96 ust. 2 tego dekretu stanowił, że zakładać i prowadzić szkoły wyższe niepaństwowe mogą jedynie osoby prawne, mające siedzibę na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, które uzyskały zezwolenie w myśl przepisów niniejszego dekretu. Z analizy tej regulacji organ nadzoru wyprowadził wniosek, że uprawnienia do zakładania i prowadzenia szkół wyższych nie mogły być przyznane osobom fizycznym. Wobec tego uznał, że korzystanie z nieruchomości przez dawnego właściciela pozostawało w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym organy dekretowe wydając kontrolowane rozstrzygnięcie zastosowały się do dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r. Fakt zawarcia w dniu 1 września 1947r. umowy oddającej przedmiotową nieruchomość w dzierżawę Uniwersytetowi [...] na okres 25 lat w zamian za naprawę budynków nie ma dla sprawy przesądzającego znaczenia. W świetle tych ustaleń nieprawidłowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że organy dekretowe naruszyły w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r. i wadliwie stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosły A. G. i M. S. – następczynie prawne dawnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. A. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z mianowicie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. 1945r. Nr 50 poz. 279) [zwanego dalej Dekretem warszawskim] poprzez oparcie decyzji na ustaleniach zawartych w opinii Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] a nie w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych oraz art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 Dekretu warszawskiego oraz art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnie i ustalenie, iż przeznaczenie Nieruchomości w planie zagospodarowania na użyteczność publiczną, w tym dla Uniwersytetu [...], było nie do pogodzenia z dalszym korzystaniem z Nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie art. 7, art. 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego rozpoznania sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięcie dowodów z akt własnościowych nieruchomości wskazujących, iż w dacie wydania decyzji dekretowych plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczający nieruchomość dla Uniwersytetu [...] dopiero był opracowywany. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zarządzenie kosztów postępowania. Maria S. jako podstawę skargi wskazała naruszenie: 1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. w zw. z art. 100 §1 i art. 106 Prawa rzeczowego, 2) art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 dekretu z 26 października 1945r., art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 i w zw. z art. 5 dekretu warszawskiego, art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 kpa w zw. z art. 140 i w zw. z art. 127 §3 kpa, art. 156 §1 pkt 2 kpa. W związku z powyższy skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są niezasadne. Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, jest orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i utrzymująca to orzeczenie w mocy decyzja Ministerstwa Budownictwa z [...] marca 1950r. Powołane orzeczenie Prezydenta [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Orzeczeniem tym odmówiono dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną dla Uniwersytetu [...]. Przepis art. 7 ust. 2 powołanego dekretu nakładał obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, później planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta w tym przepisie konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania weryfikowanych orzeczeń dekretowych, planem, który obejmował przedmiotową nieruchomość był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] maja 1948r. Organ nadzoru ustalił także, że przedmiotowa nieruchomość w tym planie znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod budynki użytkowości publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Nie ulega wątpliwości, że obszar na którym położona była przedmiotowa nieruchomość, w powołanym planie przeznaczony była na cele użyteczności publicznej a plan konkretyzował jakie funkcje użyteczności publicznej miały być tam realizowane. Plan ten nie zawierał jednak linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Nie wynika więc z niego, który z wymienionych w nim celów użytkowności publicznej miał być realizowany na przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzoru powołał się w tym względzie na opinię Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] z [...] października 1949r., na którą powołał się Prezydent [...] w piśmie z [...] lutego 1950r. przekazującym odwołanie od jego orzeczenia. Zgodnie z tą opinią przedmiotowa nieruchomość według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod użyteczność publiczną dla Uniwersytetu [...]. Takie przeznaczenie nieruchomości wynika również z pisma Biura Odbudowy [...] z [...] sierpnia 1949r. [...], pisma Bura Odbudowy [...] z [...] marca 1950r. [...]. Ten materiał dowodowy wskazuje, ze teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej – szkolnictwo wyższe, które realizował Uniwersytet [...]. Ustalenie więc organu nadzoru poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 5/08 wskazał, ze konkretyzacja celu użyteczności publicznej winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowego mogła ona, w ocenie NSA, mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. W uwagi na to, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie dotyczy orzeczenia sprzed ponad 60 lat, a także mając na uwadze ogólne zasady dowodowe określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, skonkretyzowanie celu użyteczności publicznej jaki miał być realizowany na nieruchomości dekretowej, a przewidziany w obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dekretowego planie zagospodarowania przestrzennego winno mieć miejsce na podstawie wszelkich dokumentów, jakie z tamtego okresu są możliwe do uzyskania, a z których wynika cel użyteczności publicznej jaki konkretnie mógł być na danej nieruchomości realizowany. Takie właśnie ustalenie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji gdy zostało ustalone, że przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na cele użyteczności publicznej a konkretnie dla szkolnictwa wyższego to, stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r., należało zbadać czy to przeznaczenie gruntu było możliwe do realizacji przez dotychczasowego właściciela. Prawidłowo organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania weryfikowanego orzeczenia dekretowego art. 96 dekretu z dnia 28 października 1947r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego (Dz.U. Nr 66, poz 415) zakładać i prowadzić szkoły wyższe niepaństwowe mogły jedynie osoby prawne, mające siedzibę na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, które uzyskały zezwolenie w myśl przepisów tego dekretu. Skoro dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości był osobą fizyczną to nie mógł prowadzić na tej nieruchomości wyższej uczelni. Wobec tego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania co uzasadniało odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości a takie rozstrzygnięcie zawiera weryfikowane orzeczenie z [...] grudnia 1949r. Nie można podzielić stanowiska reprezentowanego przez skarżące, że dotychczasowy właściciel mógł realizować cel określony w planie wynajmując tę nieruchomość szkole wyższej i tak ten cel był realizowany, gdyż S. C. (jeden ze spadkobierców dawnego właściciela) zawarł w dniu [...] września 1947r. umowę dzierżawy na okres 25 lat z Uniwersytetem [...]. Zdaniem skarżących brak było normatywnych zakazów, które uniemożliwiałyby korzystanie z gruntu przez właściciela w taki sposób. Taka wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu jest sprzeczna z treścią i celem tego przepisu. Jeżeli dotychczasowemu właścicielowi przyznano prawo użytkowania wieczystego to oczywiście nie było żadnej regulacji prawnej nakazującej mu wykonywanie osobiście funkcji przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego. W powołanym przepisie chodzi wprost o to, czy dotychczasowy właściciel może korzystać z gruntu zgodnie z jego planistycznym przeznaczeniem. Z powyższych względów zarzuty skarg naruszenia art. 7 ust. 2 oraz w zw. z art. 1 i 5 dekretu z 26 października 1945r. nie znajdują potwierdzenia. Niezasadne są także zarzuty naruszenia wskazanych w skargach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru zebrał i ocenił w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i wyprowadził prawidłowe wnioski co skutkuje wydaniem decyzji zgodnej z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa do czego organ był uprawniony na podstawie art. 127 §3 kpa. Postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem do, którego mają zastosowanie przepisy postępowania takie jak w postępowaniu zwykłym. Organ ten nie rozstrzygnął co do istoty sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zakończonym decyzją Ministerstwa Budownictwa z [...] marca 1950r., co zarzuca skarga M. S. Z zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanych w trybie nadzoru orzeczeń dekretowych. Uznając, zasadnie, że weryfikowane orzeczenia nie są dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa organ tego przepisu nie naruszył, co zarzuca się w skardze M. S. Uzasadniało to także uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013r., w której błędnie organ stwierdził nieważność przedmiotowych orzeczeń dekretowych. Odnośnie zarzutu podpisania decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] marca 1950r. przez osobę nieuprawnioną należy wskazać, że jest on bezzasadny. Decyzja ta została podpisana przez dyrektora departamentu inż. R. P. Brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że osoba podpisująca tę decyzję była do tego upoważniona. Jednakże brak powołania się w decyzji na upoważnienie do jej podpisania nie oznacza, że osoba ta nie była do tej czynności upoważniona i nie skutkuje stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przyjąć domniemanie, ze osoba która podpisała decyzję była do tego upoważniona. Dopiero wykazanie, że dyrektor Departamentu Planowania Ministerstwa Budownictwa nie był do tej czynności uprawniony podważyłoby to domniemanie. Strona skarżąca podważając to domniemanie nie przedstawiła żadnych dowodów, które pozwalałyby na przyjęcie, że inż. R. P. – dyrektor departamentu nie był upoważniony do podpisania decyzji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.