II GZ 49/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Komendanta Głównego Policji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1920/15 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1920/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd przede wszystkim wskazał, że skarżący udokumentował swoją sytuację majątkową i rodzinną. Uzyskiwany przez niego dochód w wysokości 1750 zł brutto miesięcznie, przeznaczany jest na utrzymanie 4-osobowej rodziny (w tym żony, która uzyskuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 650 zł brutto miesięcznie), a sam skarżący z powodu choroby (przewlekłe zapalenie wątroby typu "C" oraz marskość wątroby) ma ograniczone możliwości podjęcia w pracy w innych zawodach bez uzyskania dodatkowych kwalifikacji. W ocenie Sądu I instancji, cofnięcie uprawnień, na podstawie których skarżący wykonuje zawód kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej, a który to zawód jest zasadniczym i stałym źródłem jego utrzymania, spowoduje wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji cofnięcie skarżącemu omawianych uprawnień doprowadzi bowiem do utraty przez niego głównego źródła utrzymania, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia wnioskodawcy znacznej szkody lub wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na to postanowienie wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 9 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1099) poprzez jego niezastosowanie i wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie skreślenia M. M. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w sytuacji gdy wskazany przepis prawa materialnego stanowi, że decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu, 2. przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie skreślenia M. M. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w sytuacji gdy wstrzymanie wykonania w tym trybie nie jest możliwe, jeżeli z mocy samego prawa decyzja administracyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu. W uzasadnieniu zarzutów zażalenia podniesiono, że decyzja w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy samego prawa. Ustawodawca wprowadzając takie rozwiązanie kierował się szczególnym statusem pracownika ochrony oraz faktem, iż pracownicy ci zostali wyposażeni w szereg kompetencji, które kiedyś stanowiły wyłączną domeną państwa, a które bezpośrednio dotyczą życia, zdrowia lub nietykalności cielesnej człowieka. Z uwagi na te okoliczności skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony - decyzją ustawodawcy - powinno podlegać natychmiastowemu wykonaniu. W takiej sytuacji Sąd nie może dokonywać zmiany intencji ustawodawcy i wstrzymywać wykonania decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe organ wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez odmowę wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W., a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy, na których oparto zażalenie nie są usprawiedliwione. Jak wynika z postawionych Sądowi I instancji zarzutów i ich uzasadnienia - w ocenie autora zażalenia zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe, ponieważ – zgodnie z art. 29 ust. 9 ustawy o ochronie osób i mienia - z mocy samego prawa decyzja administracyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu. W ocenie NSA pogląd ten nie jest trafny. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W świetle przytoczonej regulacji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może zostać uwzględniony, gdy zostaną spełnione pozytywne przesłanki przewidziane tym przepisem, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na zasadzie wyjątku od tej ogólnej zasady sąd nie ma możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji tylko, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie wykonania. Regułą jest, że wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem - wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FZ 62/14 - że przepis ustawy szczególnej musi wyłączać stosowanie art. 61 § 3 w sposób jednoznaczny, jak ma to np. miejsce w ustawie o podpisie elektronicznym (art. 33 tej ustawy stanowi w ust. 1, że w przypadku złożenia poświadczenia elektronicznego z rażącym naruszeniem ustawy, decyzja o wykreśleniu wpisu w rejestrze kwalifikowanych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne jest natychmiast wykonalna. Według ust. 2 natomiast wskazano jednoznacznie, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepisu art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) nie stosuje się. Wprawdzie w ustawie o ochronie osób i mienia art. 29 zawiera regulację, zgodnie z którą decyzja administracyjna, o której mowa w ust. 8 (tzn. decyzja właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o skreśleniu z listy), podlega natychmiastowemu wykonaniu. Należy jednak mieć na względzie, że ustawowe zastrzeżenie o natychmiastowym – z mocy prawa – wykonaniu decyzji jak i ewentualnie o konieczności nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyraża jedynie wolę ustawodawcy, by z określonych względów, określone decyzje nie korzystały z zasady zawieszenia wykonalności decyzji – przed terminem przewidzianym na wniesienie odwołania. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Według § 2, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Stosownie zaś do § 3, przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Wprowadzenie przez ustawodawcę unormowań wyłączających zawieszenie wykonalności określonych decyzji – w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. – nie stanowi jednak negatywnej przesłanki wstrzymania wykonania decyzji na podstawie tego przepisu. Brak więc podstaw by twierdzić, że regulacja art. 29 ust. 9 ustawy o ochronie osób i mienia, stanowiąca o natychmiastowym wykonaniu decyzji właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, wyłącza możliwość zastosowania przez Sąd art. 61 § 3 p.p.s.a. Odrębną kwestią jest, że skoro ustawodawca z uwagi na specyfikę regulowanej materii uznał za konieczne wprowadzenie stosownego przepisu przewidującego natychmiastową wykonalność decyzji administracyjnej – rozważenie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno być szczególnie wnikliwe. W tym zakresie brak jednak stosownych zarzutów. W świetle zarzutów zażalenia, poza kontrolą kasacyjną pozostaje też, czy z uwagi na regulacje art. 29 ust. 9 ustawy ochronie osób i mienia decyzja właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji została natychmiast wykonana i czy - z tego powodu - w dacie orzekania przez Sąd wniosek o wstrzymanie decyzji Komendanta Głównego Policji, utrzymującej w mocy rozstrzygniecie organu I instancji nie był bezprzedmiotowy. Wobec powyższego zażalenie – nie mając usprawiedliwionych podstaw – nie mogło zostać uwzględnione. Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a.