I GSK 846/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 747/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z naruszeniem prawa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 22 grudnia 2005 r. M. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Lublinie wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie decyzją z [...] lipca 2006 r. przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 197.582,70 zł. Decyzja została doręczona skarżącemu 18 lipca 2006 r. W dniu 26 lipca 2006 r. M. S. złożył pismo zmieniające wniosek, zaś 11 sierpnia 2006 r. wniósł o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ uchylił decyzję dotychczasową i przyznał skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 196.407,85 zł. Powyższa decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 5 września 2006 r. Po przeprowadzeniu w gospodarstwie skarżącego kontroli, decyzją z [...] stycznia 2007 r. organ przyznał skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 196.065,25 zł. Decyzja nie została doręczona skarżącemu, jednak wskazane w niej środki pieniężne zostały przekazane na konto M. S. w dniu 4 kwietnia 2007 r. W dniu 23 marca 2007 r. wpłynęły do organu protokoły kontroli na miejscu przeprowadzonej w 29-30 listopada 2006 r. oraz 1 i 18 grudnia 2006 r. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej powierzchni upraw, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości - 133.563,10 zł. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Wskazał, że w obrocie prawnym istniały dwie decyzje przyznające skarżącemu płatność, a więc rozstrzygające sprawę co do istoty -z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec tego należało ją uznać za nieważną. Kolejną decyzją, z dnia [...] sierpnia 2014 r., Dyrektor LOR ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wyjaśniając, że organ I instancji nie miał podstaw do jej wydania, bowiem skarżący nie składał odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2006 r., zaś zmiany do wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. oraz podania o uchylenie tej decyzji nie można uznać za podstawę do jej ponownej weryfikacji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącego do doprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Wobec braku odpowiedzi, pismo pozostawiono bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2006 r., zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Powołując się na protokół przeprowadzonej w dniach 29-30 listopada 2006 r. kontroli wskazał, że powierzchnia stwierdzona podczas kontroli różni się od powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności. W przypadku 1. PO1b - Półnaturalne łąki dwukośne, powierzchnia zgłoszona do płatności w ramach pakietu wynosiła 147,73 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 119,5 ha, ze względu na wykryte nieprawidłowości: w przypadku działki rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej Nr 198/4 powierzchnia stwierdzona wyniosła 39,17 ha (pow. deklarowana - 40,94 ha); w przypadku działki rolnej H, położonej na działkach ewidencyjnych Nr 94/2, 94/3 powierzchnia stwierdzona wyniosła 19,36 ha (pow. deklarowana - 27,00 ha); W przypadku S02a01 - Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) powierzchnia zgłoszona do płatności w ramach pakietu wynosiła 44,28 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 33,93 ha, ze względu na wykryte nieprawidłowości, szczegółowo wymienione w decyzji. Z kolei w przypadku S02b01 - Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności), powierzchnia zgłoszona do płatności w ramach pakietu wynosiła 164,25 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 135,69 ha, ze względu na wykryte nieprawidłowości wymienione w decyzji. W związku z powyższym, na podstawie § 8 i załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.), płatność rolnośrodowiskową na rok 2006 naliczono w wysokości 161.522,80 zł. Wyrokiem z 11 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 747/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S. na ww. decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z naruszeniem prawa. Stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo przyjęły, że stwierdzone w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 29-30 listopada 2006 r. różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną podczas kontroli, stanowiły naruszenie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej z naruszeniem prawa. W ocenie organu jest to nowa, istotna dla sprawy okoliczność, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji, istniała jednak w dacie przyznania płatności. Przyznanie płatności nastąpiło decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., w czasie, gdy organowi nie był znany fakt przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego w dniach 29-30 listopada 2006 r. O wyniku kontroli organ dowiedział się już po wydaniu decyzji, w dniu [...] marca 2007 r., kiedy to został mu doręczony protokół kontroli, stwierdzający różnice między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku, a ustaloną podczas kontroli. Podstawą wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie były zatem nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które ujawniły się za pośrednictwem dowodu przeprowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej. Nie ulega wątpliwości, że protokół kontroli, z którego wynika, że rolnik podał powierzchnię działek rolnych niezgodną z rzeczywistością, dawał organowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ciężar udowodnienia okoliczności, z których strona wywodzi uprawnienia do uzyskania świadczeń spoczywa na stronie. Organ rozpatrujący wniosek nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów potwierdzających uprawnienie strony. Nie oznacza to jednak bierności organu, na którym zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich spoczywa obowiązek przeprowadzania kontroli udzielania i wykorzystywania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli. Obowiązek ten wynika z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pojęcia działki ewidencyjnej, wskazanej w ewidencji gruntów i budynków czy powierzchni wynikającej z księgi wieczystej nieruchomości, nie można utożsamiać z pojęciem działki rolnej. Relacje pomiędzy działką rolną a działką ewidencyjną mogą kształtować się różnie. Działka rolna może zajmować całą powierzchnię działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, na jednej działce ewidencyjnej może także znajdować się kilka działek rolnych. To rolnik decyduje, ile działek rolnych, o jakiej wielkości i z jakim rodzajem uprawy, położonych na jakich działkach ewidencyjnych zgłosi we wniosku o płatności. Powierzchnia działki rolnej do której przysługują płatności, to powierzchnia działki rzeczywiście wykorzystywana do celów rolniczych. We wniosku o przyznanie płatności należy zatem podać faktyczną powierzchnię działki przeznaczoną na określone uprawy. Stwierdzone w toku kontroli powierzchnie działek różniły się znacząco od powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku. Wobec tego brak było podstaw, aby uznać, że skarżący wypełnił wniosek poprawnie. Dokonane w toku kontroli ustalenia stanowiły okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniały w dacie jej wydania, lecz nie były znane organowi. W ocenie WSA w Lublinie organy należycie zatem ustaliły, że w sprawie zaistniały podstawy wznowienia postępowania i prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i odniosły się do twierdzeń skarżącego, nie naruszając w tym zakresie art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Organy wyjaśniły ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy w zgodzie z art. 11 kpa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez jego zastosowanie i niesłuszne uznanie, że po wydaniu decyzji płatniczej z [...] lipca 2006 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu jej wydania, nieznane organowi, który wydał tę decyzję; 2. art. 146 § 1 i 151 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez niesłuszne uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, a jednocześnie z uwagi na upływ 5 lat od wydania decyzji płatniczej powstała niemożność jej uchylenia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji stwierdzającej wydanie w/w decyzji płatniczej z naruszeniem prawa. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 51 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności..., poprzez niesłuszne uznanie, że w sprawie organy prawidłowo zmniejszyły płatność na rzecz skarżącego, w sytuacji gdy skarżący złożył poprawny pod względem faktycznym wniosek o dokonanie przedmiotowych płatności i dodatkowo wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości w obliczaniu powierzchni nieruchomości rolnych objętych płatnościami z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, w związku z czym nie można zastosować u niego żadnych obniżek płatności; 2. art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie podał, iż otrzymał płatność nie na podstawie decyzji z [...] lipca 2006 r. a na podstawie decyzji z [...] stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w powołanym przepisie podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a jedynie w granicach zarzutów kasacyjnych, wnoszący środek prawny powinien w myśl art. 176 ppsa wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem został naruszony oraz wykazać, na czym owo naruszenie polega, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Jak wyżej wskazano, norma wyrażona w art. 183 § 1 ppsa oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej, nie jest jednak władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zarzutów środka prawnego, których prawidłowe formułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, jakie zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało. Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Argumentacja autora środka prawnego związana z zarzutem niewłaściwej oceny poprawnego - zdaniem kasatora - wniosku o płatność uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, które w istocie stanowią powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu była i jest decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2006 r., którą przyznano M. S. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Podstawą wznowienia postępowania były nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które ujawniły się w następstwie dowodu przeprowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej, to jest wyniki kontroli w gospodarstwie skarżącego kasacyjnie ujęte w protokole stwierdzającym, iż rolnik podał niezgodną z rzeczywistością powierzchnię działek rolnych. Stwierdzone w toku kontroli z 29-30 listopada 2006 r. powierzchnie działek różniły się znacząco od powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Nowe okoliczności i dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (ale istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej), są istotne dla sprawy (a więc mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy) i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy brak wiedzy organu o tych nowych istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych nastąpił w wyniku zaniedbań procedującego w sprawie organu, czy też bez jego winy. Te okoliczności wystąpiły w sprawie. M. S. podpisał protokół z kontroli bez zastrzeżeń, a w późniejszym okresie także nie zgłosił zarzutów co do sposobu jej przeprowadzenia, jak również nie zakwestionował jej wyników, brak było zatem podstaw, aby uznać, że skarżący wypełnił wniosek poprawnie. Tym samym w sprawie zaistniały podstawy wznowienia postępowania a organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W tym kontekście należy także oceniać kwestię świadomości skarżącego co do faktu istnienia rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości objętych dopłatami. Pojęcia wskazanej w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej czy powierzchni nieruchomości wynikającej z księgi wieczystej, nie można utożsamiać z pojęciem działki rolnej. Relacje pomiędzy działką rolną a działką ewidencyjną mogą kształtować się różnie. Działka rolna może zajmować całą powierzchnię działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych. Na jednej działce ewidencyjnej może także znajdować się kilka działek rolnych. To rolnik decyduje, ile działek rolnych, o jakiej wielkości i z jakim rodzajem uprawy, położonych na jakich działkach ewidencyjnych zgłosi we wniosku o płatności. Powierzchnia działki rolnej do której przysługują płatności to powierzchnia działki rzeczywiście wykorzystywana do celów rolniczych. We wniosku o przyznanie płatności należy zawsze podać faktyczną powierzchnię działki przeznaczoną na określone uprawy. Organy prawidłowo również zastosowały z art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. W sprawie, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, skuteczne doręczenie stronie decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione, nastąpiło w dniu 18 lipca 2006 r., a zatem zgodnie z art. 151 § 2 kpa możliwe było jedynie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W konsekwencji nie naruszono art. 145 § 1 pkt 5 i 151 § 2 kpa. Z przedstawionych wyżej przyczyn wobec stwierdzenia, że zgłoszone zarzuty kasacyjne nie są zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 ppsa podlega oddaleniu.