II GSK 1952/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2634/13 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Wa., 2. zasądza od E. Sp. z o.o. w O. na rzecz Ministra Finansów 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2634/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. uchylił postanowienie Ministra Finansów z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: E. Sp. z o.o. pismem z [...] października 2012 r. zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia nr [...] z [...] października 2006 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w G. przy ul. [...]. Spółka powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C- 217/11 oraz okoliczność braku notyfikacji przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Minister Finansów postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), wyklucza możliwości przedłużania zezwoleń na prowadzenie salonów gier (art. 138 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h.). Przywołany przez skarżącą wyrok TSUE nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, zatem wszczęcie postępowania było niedopuszczalne. E. Sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Finansów postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2013 r. Organ stwierdził, że merytorycznie nie rozpatrzył wniosku o przedłużenie zezwolenia, gdyż nie rozpatrywał sprawy pod kątem przesłanek do udzielenia zezwolenia. Z uwagi na to, że ustawa o grach hazardowych wyłącza możliwość przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, Minister, na podstawie art. 165a w związku z art. 138 ust. 1 tej ustawy, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wyroku TSUE oraz, w kontekście tego wyroku, do charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowiło merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, lecz warunek konieczny do ustalenia dopuszczalności powoływania się na dany przepis i oparcia na nim rozstrzygnięcia adekwatnego do treści regulacji w nim zawartej. Organ podniósł, że przepisy ustawy o grach hazardowych regulujące problematykę zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z jej przepisami przejściowymi, stanowią regulacje niedyskryminacyjne w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie TSUE dotyczącym swobody przepływu towarów, to tym samym nie są one, w rozumieniu przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej o swobodzie przepływu towarów, przeszkodami (ograniczeniami) w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Z kolei nie będąc przeszkodami w swobodnym przepływie towarów nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, objętymi obowiązkiem uprzedniej ich notyfikacji Komisji Europejskiej. W ocenie Ministra Finansów nawet ewentualne uznanie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 1998 r. Nr 204, s. 37 ze zm.; dalej dyrektywa 98/34/WE) nie zmienia faktu, że ustawa o grach hazardowych weszła już w sposób skuteczny w życie i stanowi obecnie część polskiego porządku prawnego. Może być ona z tego porządku prawnego formalnie derogowana jedynie w wyniku suwerennej decyzji polskiego ustawodawcy, który w przyszłości mógłby ewentualnie postanowić o jej uchyleniu. Dopóki jednak w normalnej procedurze ustawodawczej takie uchylenie ustawy o grach hazardowych nie nastąpi, nie ma najmniejszych powodów do tego, by podważać moc obowiązującą tej ustawy i by twierdzić, że ona cała lub też niektóre jej przepisy, w szczególności zaś przepisy mogące być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, nie obowiązują i nie mają mocy wiążącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2013 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Finansów błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 165a O.p. Sądu podniósł, że organ dokonał szerokiej analizy prawnej i faktycznej okoliczności dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych w związku z wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r. i uznał, że stanowi to okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia. Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra Finansów polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia w drodze procesowej-formalnej, a mianowicie za pomocą instytucji odmowy wszczęcia postępowania narusza przepis art. 165a o.p. W drodze postanowienia doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które zawiera szereg szczegółowych rozważań merytorycznych dotyczących wykorzystywania automatów do gry o niskich wygranych z punktu widzenia wyroku TSUE i zawartych tam wytycznych. W związku z powyższym Sąd uznał za słuszne stanowisko skarżącej, że ocena zasadności powołania się przez stronę na artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, w kontekście stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, w świetle wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r., powinna zostać przeprowadzona podczas merytorycznego rozpoznania sprawy w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a zakończona wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się i polemiki z poglądami organu w szeregu istotnych poruszanych przez organ kwestiach w ramach toczącego postępowania administracyjnego, czego została de facto pozbawiona. Zdaniem WSA Minister Finansów rozszerzająco zinterpretował treść art. 165a O.p., a szczególnie zawarte w jego treści sformułowanie: "z jakichkolwiek innych przyczyn", uznając, że na podstawie 165a O.p. można w tej sprawie odmówić wszczęcia postępowania, gdy tymczasem powinien on wszcząć postępowanie na wniosek strony, a w jego trakcie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wyjaśnić stan faktyczny sprawy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a więc z zachowaniem wszystkich zasad prowadzenia postępowania. Przede wszystkim obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 122 O.p.) i zasady czynnego udziału strony (123 O.p.), a przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłaszać własne wnioski dowodowe (także art. 187 O.p.). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ przedstawił szereg twierdzeń dotyczących braku technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych (zwłaszcza art. 138 ust. 1 u.g.h.), tymczasem twierdzenia te nie zostały zweryfikowane w toku postępowania z udziałem strony, która miałaby zgodnie z treścią art. 123 O.p. ustosunkować się do twierdzeń organu i składać własne wnioski dowodowe w sprawie. Minister Finansów zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi albo jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.), a mianowicie : 1. przepisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 3, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 poprzez uznanie, iż możliwe jest merytoryczne procedowanie w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier w salonie gier na automatach w sytuacji, gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), 2. art. 165a O.p. poprzez uznanie, iż nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu (odmowy wszczęcia postępowania) w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a mianowicie : 1. art. 165a § 1 O.p. oraz art. 8, art. 3, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 165a O.p., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo, że – wbrew stanowisku Sądu – w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 165a § 1 O.p. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister Finansów, dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszył przepis art. 165a O.p., pomimo, że w postępowaniu organ nie rozpatrzył sprawy merytorycznie; 3. art. 207 § 1 O.p., stanowiącego, że organ podatkowy orzeka w sprawie decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej, poprzez uznanie przez Sąd, iż zachodzą przesłania do wszczęcia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie przedłużenia bądź odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach w sytuacji, gdy przepisy ustawy o grach hazardowych, wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), a przepisy Ordynacji podatkowej w takiej sytuacji przewidują wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 165a); 4. art. 207 § 1 i 2 O.p. poprzez uznanie, iż sprawą administracyjną podlegającą, w drodze decyzji, rozstrzygnięciu co do istoty jest ocena technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1, w związku z wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r. w sytuacji, gdy analiza charakteru tych przepisów i ich wpływu na sprzedaż i obrót automatami do gier nie stanowi – wbrew stanowisku Sądu – przedmiotu sprawy w związku z wnioskiem strony o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier, którym tu jest ocena dopuszczalności – w świetle obowiązującej regulacji ustawy o grach hazardowych – wszczęcia postępowania, jak również nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, która by podlegałaby rozstrzygnięciu w drodze decyzji; 5. art. 120 O.p., zgodnie z którym organy działają podstawie przepisów Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż w obowiązującym stanie prawnym organ mógł podjąć inne, niż odmowa – w formie postanowienia – wszczęcia postępowania, rozstrzygnięcie w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną opartą na obydwu podstawach kasacyjnych, wniesiono od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uznał, że w drodze postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, działanie organu, polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia na drodze procesowej (poprzez zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania) narusza art. 165a O.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 165a O.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do powołanego przepisu, z chwilą doręczenia organowi żądania, wszczyna się wstępna faza postępowania w której organ bada, czy żądanie pochodzi od osoby uprawnionej oraz, czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacji uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, stosownie bowiem do treści art. 138 ust. 1 u.g.h., zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Mając na uwadze tę regulację obowiązującej ustawy o grach hazardowych oraz to, że strona podnosiła niedopuszczalność stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. ze względu na zaniechanie jego notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie dyrektywy 98/34/WE, konieczne stało się dokonanie oceny tej kwestii przez organ na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania. Należy zauważyć, że strona miała możliwość odnoszenia się do przeprowadzonej przez organ oceny w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że Minister Finansów w drodze postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozstrzygnął sprawę administracyjną. W literaturze pojęcie sprawy administracyjnej jest definiowane jako możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej (por. Tadeusz Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, T. Kiełkowski Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32–34). Stosownie do art. 207 O.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji (§ 2). Zgodnie więc z powołanym przepisem głównym celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie sprawa przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach nie została rozstrzygnięta co do jej istoty. Minister Finansów nie badał przesłanek merytorycznych dotyczących samego przedłużenia dotychczasowego zezwolenia, powoływał się bowiem na wyraźny przepis zakazujący przedłużania zezwoleń udzielonych pod rządami poprzedniej ustawy (art. 138 ust. 1 u.g.h.). Podnoszone przez skarżącą zagadnienie obowiązywania art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z brakiem jego notyfikacji obligowało organ do rozważenia tej kwestii, w kontekście dopuszczalności wszczęcia postępowania. W związku z tym nie można uznać, że Minister Finansów, stwierdzając, że art. 138 ust. 1 u.g.h. obowiązuje i musi być stosowany, a w konsekwencji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, załatwił sprawę przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, co do istoty (merytorycznie), w sposób formalny (procesowy). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd pierwszej instancji, przy powtórnym badaniu legalności zaskarżonego postanowienia, powinien ocenić stanowisko przyjęte przez Ministra Finansów, w tym odnoszące się do uznania, że art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).