II GSK 1951/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3062/13 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od E. Sp. z o.o. w O. na rzecz Ministra Finansów 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3062/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi E. Spółki z o.o. w O., uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 28 lutego 2012 r. skarżąca – E. Sp. z o.o. w O. zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia z dnia 7 września 2007 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w S., przy [...]. Strona powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ( dalej TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C- 217/11 oraz brak notyfikacji przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej jako u.g.h.). Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm., dalej O.p.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S. Stwierdził, że ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń na prowadzenie salonów gier. Przepisy art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h wprost wykluczają taką możliwość. Minister wskazał ponadto, że przywołany przez skarżącą wyrok TSUE nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, zatem wszczęcie postępowania w sprawie było niedopuszczalne. Minister Finansów postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ stwierdził, że merytorycznie nie rozpatrzył wniosku o przedłużenie zezwolenia, bowiem nie rozpatrywał sprawy pod kątem przesłanek do udzielenia zezwolenia, albowiem ustawa o grach hazardowych nie zawiera regulacji w powyższym zakresie, lecz z uwagi na wyłączenie przepisem art. 138 ust. 1 u.g.h. możliwości przedłużania tych zezwoleń, odmówił, w oparciu o art. 165a w zw. z art. 138 ust. 1 tej ustawy, wszczęcia postępowania w sprawie. Odniesienie się do wyroku TSUE oraz w kontekście tego wyroku do charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowiło merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, lecz warunek konieczny do ustalenia dopuszczalności powoływania się na dany przepis i oparcia na nim rozstrzygnięcia adekwatnego do treści regulacji w nim zawartej. Według organu nawet ewentualne uznanie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 98.204.37 ze zm.; dalej dyrektywa 98/34/WE) w niczym nie zmienia faktu, że ustawa o grach hazardowych weszła już w sposób skuteczny w życie i stanowi obecnie część polskiego porządku prawnego. Może być ona z tego porządku prawnego formalnie derogowana jedynie w wyniku suwerennej decyzji polskiego ustawodawcy, który w przyszłości mógłby ewentualnie postanowić o jej uchyleniu. Dopóki jednak w procedurze ustawodawczej takie uchylenie ustawy o grach hazardowych nie nastąpi, nie ma najmniejszych powodów do tego, by podważać moc obowiązującą tej ustawy i twierdzić, że ona cała lub też niektóre jej przepisy, w szczególności zaś przepisy mogące być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie obowiązują i nie mają mocy wiążącej. W tej sytuacji, zdaniem Ministra Finansów, brak jest w polskim porządku prawnym materialnoprawnych przepisów mogących stanowić podstawę do udzielania lub przedłużania zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach. Skoro zaś takich materialnoprawnych podstaw na gruncie ustawy o grach hazardowych nie ma, to tym samym prowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek postępowań administracyjnych byłoby obarczone rażącą wadą polegającą na podejmowaniu przez organy państwa działań bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Reasumując, organ stwierdził, że regulacja ustawy o grach hazardowych w zakresie prowadzenia działalności w salonach gier na automatach nie ma istotnego wpływu na właściwości lub sprzedaż produktu - automatów do gier urządzanych w salonach gier na automatach. Nadto, wprowadzenie przedmiotowej regulacji podyktowane było względami interesu publicznego i ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu. Nieuzasadnione jest zatem interpretowanie wyroku TSUE jako potwierdzającego techniczny charakter przepisów ustawy o grach hazardowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie. W jego ocenie, Minister Finansów błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 165a § 1 o.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek o przedłużenie zezwolenia został wniesiony przez uprawnioną stronę postępowania, wobec czego przesłanka ta nie wymaga komentarza. Kolejną przesłanką pozwalającą organom na odmowę wszczęcia postępowania są inne przyczyny, których zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Sądu I instancji organ dokonał szerokiej analizy prawnej i faktycznej okoliczności dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych w związku z ww. wyrokiem TSUE i uznał, że stanowi to okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia. Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra Finansów polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia w drodze procesowej - formalnej, a mianowicie za pomocą instytucji odmowy wszczęcia postępowania narusza przepis art.165a o.p. W drodze postanowienia doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które zawiera szereg szczegółowych rozważań merytorycznych dotyczących wykorzystywania automatów do gry o niskich wygranych z punktu widzenia wyroku TSUE i zawartych tam wytycznych. W konsekwencji Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skarżącej, że ocena zasadności powołania się przez stronę na artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, odnoszącym się do stosowania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., winna zostać przeprowadzona podczas merytorycznego rozpoznania sprawy w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a zakończona wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się i polemiki z poglądami organu w szeregu istotnych poruszanych przez organ kwestiach w ramach toczącego postępowania administracyjnego, czego została de facto pozbawiona w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi albo jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), a mianowicie: 1) przepisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 3, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 poprzez uznanie, iż możliwe jest merytoryczne procedowanie w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier w salonie gier na automatach, w sytuacji gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), 2) art. 165a o.p. poprzez uznanie, iż nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu (odmowy wszczęcia postępowania) w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), a mianowicie: 1) art. 165a § 1 o.p. oraz art. 8, art. 3, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 165a o.p., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo że - wbrew stanowisku Sądu - w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2) art. 165a § 1 o.p. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister Finansów, dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszył przepis art. 165a o.p., pomimo że w postępowaniu organ nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, 3) art. 207 § 1 o.p., stanowiącego, że organ podatkowy orzeka w sprawie decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej, poprzez uznanie przez Sąd, iż zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie przedłużenia bądź odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach, w sytuacji gdy przepisy ustawy o grach hazardowych wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), a przepisy Ordynacji podatkowej w takiej sytuacji przewidują wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 165a), 4) art. 207 § 1 i 2 o.p. poprzez uznanie, iż sprawą administracyjną podlegającą, w drodze decyzji, rozstrzygnięciu co do istoty jest ocena technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust.1, w związku z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w sytuacji gdy analiza charakteru tych przepisów i ich wpływu na sprzedaż i obrót automatami do gier nie stanowi - wbrew stanowisku Sądu - przedmiotu sprawy w związku z wnioskiem strony o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier, którym tu jest ocena dopuszczalności - w świetle obowiązującej regulacji ustawy o grach hazardowych - wszczęcia postępowania, jak również nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, która podlegałaby rozstrzygnięciu w drodze decyzji, 5) naruszenie art. 120 o.p., zgodnie z którym organy działają na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż w obowiązującym stanie prawnym organ mógł podjąć inne, niż odmowa - w formie postanowienia - wszczęcia postępowania, rozstrzygnięcie w sprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną opartą na obydwu podstawach kasacyjnych, wniesiono od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uznał, że w drodze postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, działanie organu, polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia na drodze procesowej (poprzez zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania) narusza art. 165a O.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 165a O.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do powołanego przepisu, z chwilą doręczenia organowi żądania, wszczyna się wstępna faza postępowania w której organ bada, czy żądanie pochodzi od osoby uprawnionej oraz, czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacji uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, stosownie bowiem do treści art. 138 ust. 1 u.g.h., zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Mając na uwadze tę regulację obowiązującej ustawy o grach hazardowych oraz to, że strona podnosiła niedopuszczalność stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. ze względu na zaniechanie jego notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie dyrektywy 98/34/WE, konieczne stało się dokonanie oceny tej kwestii przez organ na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania. Należy zauważyć, że strona miała możliwość odnoszenia się do przeprowadzonej przez organ oceny w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że Minister Finansów w drodze postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozstrzygnął sprawę administracyjną. W literaturze pojęcie sprawy administracyjnej jest definiowane jako możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej ( por. Tadeusz Woś Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, T. Kiełkowski Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s.32 – 34). Stosownie do art. 207 O.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji (§ 2). Zgodnie więc z powołanym przepisem głównym celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie sprawa przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach nie została rozstrzygnięta co do jej istoty. Minister Finansów nie badał przesłanek merytorycznych dotyczących samego przedłużenia dotychczasowego zezwolenia, powoływał się bowiem na wyraźny przepis zakazujący przedłużania zezwoleń udzielonych pod rządami poprzedniej ustawy (art. 138 ust. 1 u.g.h.). Podnoszone przez skarżącą zagadnienie obowiązywania art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z brakiem jego notyfikacji obligowało organ do rozważenia tej kwestii, w kontekście dopuszczalności wszczęcia postępowania. W związku z tym nie można uznać, że Minister Finansów, stwierdzając, że art. 138 ust. 1 u.g.h. obowiązuje i musi być stosowany, a w konsekwencji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, załatwił sprawę przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, co do istoty (merytorycznie), w sposób formalny (procesowy). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd pierwszej instancji, przy powtórnym badaniu legalności zaskarżonego postanowienia, powinien ocenić stanowisko przyjęte przez Ministra Finansów, w tym odnoszące się do uznania, że art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).