II GSK 2554/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1039/15 w sprawie ze skargi Ł B na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] stycznia 2015 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł B na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę Ł B (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] stycznia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 6 kwietnia 2013 r. w Warszawie na ul. C funkcjonariusze Policji skontrolowali pojazd, którym skarżący przewoził zarobkowo dwie osoby. Osoby te poinformowały kontrolującego, że zamówiły kurs (dzwoniąc pod numer skarżącego) z ul. M w W na ul. C. Za usługę zapłaciły 33 zł gotówką. Kierującego pojazdem nie znały i chciały skorzystać z usługi taksówkowej. Podczas kontroli kierowca nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz nie okazał badań lekarskich i psychologicznych. W pojeździe nie było kasy fiskalnej. Kierowca wyjaśnił, że nie prowadzi działalności gospodarczej i nie wykonuje przewozów okazjonalnych, a od pasażerek nie pobrał opłaty za przejazd. W sprawie został przesłuchany w charakterze świadka policjant, który kontrolował pojazd. Podał, że w samochodzie były dwie kobiety i one oznajmiły, że zamówiły taksówkę, dzwoniąc pod numer telefonu skarżącego. Usługa przewozowa, za którą zapłaciły 33 zł, została wykonana na trasie H– ul. C1 [..]. Świadek zeznał, że na pojeździe nie było żadnych oznaczeń lub urządzeń, w tym także na dachu, jedynie w prawym górnym rogu przedniej szyby znajdował się podświetlony zielony pasek. Świadek nie pamiętał, aby w pojeździe znajdował się taksometr. Przesłuchana w charakterze świadka jedna z pasażerek podała, że korzystała z usługi przewozu na trasie C– B. Nie pamięta skąd miała numer telefonu skarżącego. Podała, że nie zna skarżącego, jednorazowo korzystała z jego usługi, a za przejazd zapłaciła. Decyzją z [..] października 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, tj. - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji; - wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust.4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej: u.t.d. Suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia wyniosła 16.000 zł i na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy została ograniczona do wysokości 10.000 zł. Decyzją z [..] stycznia 2015 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W ocenie Sądu I instancji zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do tego, że skarżący w dacie kontroli nie był przedsiębiorcą, w szczególności nie był przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Zatem nie miał legitymacji do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. Mógł mieć do niego zastosowanie jedynie art. 92 ust. 1 u.t.d. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w związku z kwalifikacją prawną sugerowaną przez skarżącego należy wskazać, że przepisy u.t.d. przewidują odpowiedzialność trzech grup podmiotów, przy czym tylko dwie z nich ponoszą odpowiedzialność na zasadzie winy, są nimi kierujący pojazdem oraz osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie. Natomiast inny charakter ma odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiot ten podlega karze pieniężnej, kary te są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność nie ma charakteru karnego, nie jest zatem oparta na zasadzie winy. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona, co do zasady, z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. W ocenie Sądu I instancji jest poza sporem, że skarżący w dacie kontroli przewoził pasażerki, a jak zeznała jedna z nich, za przewóz zapłacono, uprzednio zamawiając ten przewóz telefonicznie pod numerem telefonu skarżącego. Nie można uznać, że kontrolowany przewóz miał charakter grzecznościowy. Fakt przewożenia pasażerek przez skarżącego został udokumentowany protokołem kontroli. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, który twierdził, że nie jest przedsiębiorcą, WSA wyjaśnił, że działalność gospodarcza sprowadza się do faktycznego wykonywania czynności o danym charakterze w celu osiągnięcia z niej zysku, a osoba faktycznie wykonująca taką działalność gospodarczą jest traktowana, jako przedsiębiorca, aczkolwiek bez stosownej rejestracji (zgłoszenia) wykonywanej działalności. Skarżący nie zaprzeczał ustaleniom organu administracji stwierdzającym, że nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (przewozu okazjonalnego). Charakter przewozu wykonanego przez skarżącego został ustalony w czasie kontroli, jako przewóz okazjonalny. Jednakże dla ustalenia kary pieniężnej za wykonany przewóz nie można było zastosować przepisów z załącznika nr 1 do ustawy, gdyż jego przepisy stosują się do kierującego pojazdem (art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.), a więc do osoby wykonującej czynności faktyczne kierowania pojazdem, a nie do osoby faktycznie wykonującej działalność gospodarczą (nawet niezarejestrowaną lub nie zgłoszoną) we własnym imieniu, na swoją rzecz i na własne ryzyko. Jak wskazano wcześniej właśnie taką działalność skarżący wykonywał. Ł B zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie w postaci: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo błędnego przyjęcia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą (a więc prowadzoną w sposób zorganizowany i ciągły) w zakresie transportu drogowego, podczas gdy organ nie przeprowadził na przedmiotową okoliczność jakichkolwiek dowodów uznając, że jednorazowy przewóz osób stanowi wykonywanie działalności gospodarczej; b) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przepisów przez organ administracji wobec braku przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z zeznań świadków: D D , A B , M J , D B oraz dokumentów: zaświadczenia z dnia 16 października 2013 roku i zaświadczenia o zatrudnieniu z dnia 14 października 2013 roku na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, podczas gdy przedmiotowa okoliczność warunkuje możliwość nałożenia kary z art. 92a ust. 1 u.t.d.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51), dalej: r.p.e., poprzez jego wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorcą w rozumieniu tego przepisu jest osoba (kierowca), która dokonuje jednorazowego przewozu osób, podczas gdy za przedsiębiorcę można uznać wyłącznie osobę, która dokonuje przewozów (nie "przewozu") osób w sposób zorganizowany i ciągły (bez względu na fakt faktycznego zarejestrowania działalności); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 4 r.p.e. w zw. z art. 4 pkt 6a) w zw. z pkt 1) u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 j.t. ze zm.) (dalej u.t.d.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na podzieleniu oceny prawnej organu drugiej instancji, że skarżący kierujący pojazdem jest przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji na uznaniu, że skarżący posiada legitymację do bycia stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy skarżący winien być uznany za kierującego pojazdem, nie zaś za podmiot wykonującym przewóz drogowy i przepis art. 92a nie znajduje w stosunku do niego zastosowania, gdyż odpowiedzialność kierującego pojazdem za ewentualne naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego reguluje art. 92 u.t.d.; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Ł B oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego musi być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Ł B nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania. Sąd II instancji dopatruje się ich nietrafności z dwóch powodów. Po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wyrok Sądu I instancji akceptuje błędne ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organy inspekcji w zakresie uznania skarżącego kasacyjnie za przedsiębiorcę, pomimo że organy nie przeprowadziły na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów. Analiza akt sprawy przeczy takiemu twierdzeniu. Organy ustaliły istotne dla sprawy fakty nie tylko w protokole kontroli z dnia 6 kwietnia 2013 r., notatce urzędowej, ale także poprzez oświadczenie jednej z przewożonych osób, że telefonicznie zamówiła przewóz i uiściła określoną kwotę. Te okoliczności jednoznacznie potwierdzają fakt, że przewóz nie miał grzecznościowego charakteru, ale że był przewozem zarobkowym. Zatem taki pogląd Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności organ nie miał obowiązku prowadzenia innych dowodów jak te, które pozwalały ustalić okoliczności istotne dla sprawy, a te zostały wykazane. Zarzut kasacyjny podnoszący wadę postępowania polegającą na nieprzesłuchaniu wnioskowanych przez skarżącego świadków jest nietrafny, gdyż w postępowaniu administracyjnym korzystanie z takich środków dowodowych jest wtórne ze względu na zasadę pisemności tego postępowania. Tak więc, w sytuacji gdy zebrane w sprawie dowody w formie pisemnej, w sposób niewątpliwy ustalają stan faktyczny, organ nie ma obowiązku prowadzenia innych dowodów. Natomiast musi odnieść się tylko do braku konieczności korzystania z nich, co w sprawie uczyniono, gdy organ wskazał, że nie musi uwzględniać żądania dowodowego, jeżeli nie zostało złożone w określonym momencie prowadzonego postępowania i dotyczy okoliczności wcześniej stwierdzonych innymi dowodami. Zatem akceptowanie takiego działania organów nie jest wadliwością wyroku, tym samym nie może być podstawą jego uchylenia. Po drugie, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są formalnie wadliwe. Wada ta nie pozwala na odrzucenie skargi kasacyjnej, jednak ogranicza zakres kontroli kasacyjnej wyroku. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że Sąd I instancji nie mógł i nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż nie stosował tego przepisu. Podstawą orzekania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., zatem ten przepis mógł być naruszony, bo był stosowany, jednak takiego zarzutu skarga kasacyjna nie formułuje. Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z treści art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1071/2009 nie wynika, by przedsiębiorca był tylko podmiot, który wykonuje przewozy w sposób zorganizowany i ciągły. Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że na gruncie tego przepisu chodzi o faktycznie prowadzoną działalność, w której zakresie mieści się również przewóz w warunkach ustalonych w sprawie, jeżeli jest odpłatny, a ten fakt w sprawie jest niesporny. Zatem skarżący kasacyjnie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy osób w warunkach sprzecznych z wymogami prawa, a to oznacza, że zastosowanie w stosunku do niego art. 92a ust. 1 u.t.d. miało pełne uzasadnienie. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.