II OSK 2362/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 70/16 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S.S. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2015 r. organ pozbawił skarżącego uprawnień kombatanckich. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r., poz. 400 – dalej jako "ustawa o kombatantach"). Organ wyjaśnił, że skarżący posiadał uprawnienia kombatanckie przyznane przez ZBoWiD z tytułu utrwalania władzy ludowej od września 1947 r. do grudnia 1949 r. Z deklaracji ZBoWiD wynikało, że skarżący pełnił służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w związku z czym organ wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej w celu sprawdzenia, z jakimi jednostkami walczył skarżący podczas służby w 4 Brygadzie KBW mp. Rzeszów. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ stwierdził, że jednostka, w której służył skarżący w latach 1945-49 brał udział w walkach z organizacjami mającymi za cel działania wolność i suwerenność Polski m.in. z Zrzeszeniem WiN oraz Narodowymi Siłami Zbrojnymi. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był specjalną formacją wojskową powołaną w 1945 r. do walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi, a także do zapewnienia porządku publicznego. Do 1954 r. podlegał Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. Ponadto organ odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy "Protokołu z przeglądu akt kombatanckich Nr 248153". Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że udział w aparacie represji, ulokowanym poza strukturami Służby Bezpieczeństwa, Urzędu Bezpieczeństwa i Informacji Woskowej, odnosić należy bezpośrednio do działalności określonej osoby, nie zaś wyłącznie formacji, w której pełniła służbę. Skarżący w okresie od września 1947 r. do września 1949 r. służył w KBW. Z adnotacji zamieszczonych w książeczce wojskowej wynika, że od 20 września 1947 r. była to 1 kompania rekrucka. W dniu 21 grudnia 1947 r. skarżący został zaprzysiężony w IV Brygadzie KBW Rzeszów i przydzielony do II batalionu 4 kompanii w charakterze strzelca, a 17 września 1948 r. został przydzielony do plutonu łączności IV Brygady jako telefonista. Od 30 kwietnia 1949 r. do zwolnienia ze służby skarżący został przydzielony do 4 plutonu łączności w tym samym charakterze. Z pisma IPN z 29 września 2015r. wynika, że IV Brygada KBW Rzeszów w okresie, w którym służbę pełnił skarżący, prowadziła działania zbrojne przeciwko UPA, AK, WiN, NZS oraz ugrupowaniom Reszki, Bandura i Smyrnego (IX-XII 1947); UPA, NZW, NSZ, NOW, bandom rabunkowym i banderowcom (I – XII 1948r.), NZS, NOW, WIN, UPA, ugrupowaniom Pezdy i Kręciwilka oraz bandom rabunkowym (I – IX 1949). Sąd I instancji podkreślił jednak, że z treści tego pisma wynika, że w IPN nie odnaleziono akt, na podstawie których byłoby możliwe potwierdzenie osobistego udziału skarżącego w prowadzonych walkach. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia. Skarżący podnosi bowiem, że w ramach KBW walczył jedynie z jednostkami UPA, kwestionując swój udział z walkach z organizacjami niepodległościowymi. Okoliczności tej nie podważa sporządzona 21 maja 1986 r. deklaracja członkowska osoby ubiegającej się o członkostwo w ZBoWiD, ponieważ nazwą "reakcyjnego podziemia" określano wszystkie ugrupowania stawiające opór sowietyzacji, w tym także ukraińskie UPA i niemiecki Werwolf. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia zatem wymaga, czy w ramach pełnionej służby skarżący istotnie walczył z organizacjami oraz osobami działającymi na rzecz suwerenności i niepodległości RP, co uzasadniałoby pozbawienie go uprawnień kombatanckich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach polegającą na przyjęciu, że skarżący nie brał osobiście udziału w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organowi nie można zarzucić, że nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Służbę skarżącego w jednostce prowadzącej walki z podziemiem niepodległościowym potwierdza przede wszystkim deklaracja członkowska ZBoWiD z 21 maja 1986 r. Oświadczenie to znalazło następnie potwierdzenie w dokumentach IPN, z których wynika z jakimi jednostkami "reakcyjnego podziemia" walczyła jednostka, w której służył skarżący. Trudno jednocześnie zakładać, że skarżący w ramach swojej służby w jednostce KBW brał udział jedynie w walkach z UPA, skoro 4 Brygada KBW prowadziła walki z innymi organizacjami, w tym Armią Krajową, Zrzeszeniem Wolność i Niezawisłość oraz Narodowymi Siłami Zbrojnymi. W aktach IPN brak jest dokumentów, które poświadczałyby osobisty udział skarżącego w walkach z konkretnymi jednostkami "reakcyjnego podziemia", jednak Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie organ miałby ustalić dokładnie z jakimi jednostkami skarżący osobiście walczył podczas służby w 4 Brygadzie KBW. Organ przeprowadził pełne postępowanie dowodowe, konfrontując informacje na temat jednostki KBW, w której służył skarżący, z jego oświadczeniami, które z oczywistych względów pomijają niektóre aspekty pełnionej służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez organ analiza materiału dowodowego i wnioski na jej podstawie wyprowadzone były zgodne z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Po drugie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Sąd I instancji uznając, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, błędnie uznał za przedwczesne wydanie decyzji na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o kombatantach, który pozwala na pozbawienie uprawnień kombatanckich osób, o których stanowi art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, organ miał podstawy do przyjęcia, że skarżący brał osobiście udział w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych i śledczych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich i to niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. KBW był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi. Pojęcie "aparatu bezpieczeństwa publicznego" oznaczało wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 7 maja 1992 r., II UZP 7/91, OSNA APU 1992, z. 10, poz. 174 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 15 lutego 1994 r., sygn. akt T 15/93, OTK 1994, z. 1, poz. 4). KBW był więc jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej. Z kolei zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach należy interpretować oddzielnie. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1126/04 oraz powołane tam orzecznictwo). Na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Udział w ramach służby w KBW w walkach z niepodległościowym podziemiem, nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej powodował utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za zasługi dla Polski, zatem przyznanie tychże uprawnień (ich zachowanie) musi mieć za podstawę albo działalność, z którą ustawa o kombatantach łączy te uprawnienia bądź też być ofiarą w miejscach i z przyczyn określonych w tej ustawie. W świetle prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego tej sprawy, organ miał więc podstawy do zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach i pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. Stąd też Sąd I instancji błędnie powołał jako podstawę uwzględnienia skargi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Uznając, że istota tej sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.