II OZ 1322/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. i A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 687/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. G. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 687/15 po rozpoznaniu wniosku M. G. i A. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy odmówił wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu Sąd, mając na uwadze treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej jako P.p.s.a.) wskazał, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Sąd stwierdził, że decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, nie kwalifikuje się do wykonania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania, bowiem nie wywołuje takich skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji inwestor nie może rozpocząć żadnych robót budowlanych. Stwierdza ona jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Decyzja ta jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę czy też do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślono, że sama obawa, iż w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne lub czynności (np. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego), które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły M. G. i A. B. (dalej skarżące), domagając się jego zmiany i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Poznaniu ich skargi na tą decyzję. Skarżące wskazały, że zmiana sposobu przeznaczenia pomieszczeń w budynku mieszkalnym oraz przystąpienie do użytkowania na cele niemieszkalne tego obiektu na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją zostały dokonane samowolnie na etapie realizacji tego budynku mieszkalnego. W postępowaniu legalizacyjnym PINB w Kaliszu skarżące nie zostały uznane za strony postępowania, pomimo że to ich skargi na nieprawidłową działalność usługową na sąsiedniej nieruchomości doprowadziły do jego zainicjowania i ich interes prawny, dobra osobiste zostały naruszone ta działalnością. Skarżące stwierdziły, że zachodzi obawa, iż Prezydent Miasta Kalisza (wydając zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy) jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o zmianę przeznaczenia części budynku nie wniesie sprzeciwu, nie będzie wydawał decyzji, czyli nie będzie stron postępowania. Zdaniem skarżących twierdzenia Sądu, że będą mogły na etapie pozwolenia na budowę dochodzić swoich racji jest nietrafne. W ich ocenie o zmianie przeznaczenia części budynku dowiedzą się już po fakcie, kiedy będą odczuwać dolegliwości z tym związane. Skarżące wskazały, że prowadzona przez sąsiada już wcześniej działalność w zakresie usług hotelarskich stwarzała dla nich uciążliwości oraz może prowadzić do obniżenia (nawet o 30 %) wartości ich nieruchomości (domów jednorodzinnych), które sąsiadują z niekorzystnie wpływającą na otoczenie działalnością hotelarską. Skarżące podniosły, że ich żądanie zmiany skarżonego postanowienia Sądu z dnia 26 października 2015 r. i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Kaliszu uzasadnia to, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy mają przymiot strony a wobec zmiany ustawy Prawo budowlane zostaną tego pozbawione w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia obiektu, które wymaga jedynie zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Konieczne jest zatem by zaskarżony akt nadawał się do wykonania tzn. by można było na jego podstawie zobowiązać adresata aktu do określonego zachowania lub powstrzymania się od wskazanego zachowania. W sytuacji kiedy akt takich skutków nie wywiera nie podlega on wykonaniu a orzeczenie o wstrzymaniu jego wykonania staje się bezcelowe. Jak bowiem zobowiązać podmiot do określonego zachowania w oparciu o akt (decyzję lub postanowienie), który nie wskazuje jak ten podmiot ma się zachować, a wskazuje warunki i wymogi dla podjęcia działań w innym postępowaniu. Akt taki wyznacza ramy powinnego zachowania się lecz nie zobowiązuje wprost do zachowania się w określony sposób. Decyzją taką jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych, nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno - budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Okoliczność, na którą powołują się skarżące a mianowicie możliwość uczestniczenia jako strona postępowania w postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i składanie podczas jego trwania określonych żądań i wniosków wobec niemożności prowadzenia tego rodzaju aktywności procesowej, jak twierdzą skarżące, w toku postępowania o zmianę sposobu użytkowania obiektu na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 z późn. zm.) w żaden sposób nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji właściwie określił charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, który w zakresie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji powoduje, że nie podlega ona wykonaniu. Z tej przyczyny skarżące formułując argumenty za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej tej decyzji nie mogły skutecznie domagać się jej wstrzymania. Za prawidłowe należy uznać stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja jako element procesu budowlanego nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Tylko wówczas można by było poddać analizie skutki, które wywoła rozpoczęcie robót budowlanych czy też realizacja planowanej inwestycji w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wobec powyższego nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyrażana przez skarżące obawa, że inwestor uzyska w przyszłości, na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, inny akty administracyjny lub będzie mógł dokonać czynności (np. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego), które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Fakt, że skarżącym w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części nie będzie przysługiwał status strony, gdyż w postępowaniu tym poza podmiotem zgłaszającym nie występują jakiekolwiek inne strony, nie dowodzi tego, że w sytuacji naruszenia ich interesów prawnych zmienionym sposobem użytkowania nie będą one miały prawa żądać zmiany lub zaprzestania takiego użytkowania. Przy dokonywaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w każdym przypadku organ, działając w interesie publicznym, powinien przeprowadzić szczegółową ocenę, nie tylko czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części nie będzie kolidował z interesem użytkowników tego obiektu budowlanego, lecz także przede wszystkim, czy nie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jest bowiem oczywiste, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych itp. W konsekwencji uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.