I OSK 2923/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1/16 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2016r., sygn. akt III SA/Kr 1/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego P. D. kwotę [...] zł., tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wnioskiem z dnia z 5 marca 2014 r. skarżący S. B. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku celowego na miesiąc marzec 2014 r. na zakup leków artykułów spożywczych przy diecie [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Burmistrz Miasta L. postanowił odmówić skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia z powodu odmowy złożenia oświadczenia majątkowego. Przy czym decyzja ta w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją z [...].02.2015 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], odmówił skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia. Organ I instancji ustalił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] - Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] na rzecz skarżącego zasądzono spłatę od brata J. B. w kwocie 20 tys. złotych. Strona z tego tytułu w okresie od 11 czerwca 2013 r. do 30 grudnia 2013 r. uzyskała dochód w łącznej kwocie 14 tys. zł, o czym nie powiadomiła organu chociaż była do tego zobowiązana na podstawie art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2016 r. poz. 930), dalej zwaną: "ustawą" i w okresie tym korzystała z pomocy w formie zasiłku stałego. Poza tym organ podał, że wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2015 r. zostało skierowane do strony pismo informujące o konieczności ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo podjętych czynności oraz ww. wezwania aktualizacja wywiadu nie została przeprowadzona. Organ uznał, że postawa strony skutkująca niemożliwością przeprowadzenia wywiadu, stanowi w istocie przejaw braku zgody na jego przeprowadzenie co zgodnie zaś z art. 107 ust. 4a ustawy, stanowi podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że podczas przeprowadzenia wywiadów przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej udzielono mu informacji, że nie wykazuje się w oświadczeniu majątkowym do spraw o pomocy społecznej kwot uzyskanych w wyniku działu spadu. Informację tą potwierdzili urzędnicy prowadzący rozliczenia PIT. Ponadto zakwestionował ustalenia organu odnośnie okresu w którym uzyskał dochód w łącznej kwocie 14 tyś. złotych, podnosząc, iż pieniądze przesłane w grudniu 2013 r. odebrał dopiero w styczniu 2014 r. z uwagi na to, że pod koniec grudnia był hospitalizowany. W ocenie skarżącego kwota omawianego dochodu nie stanowi dochodu skutkującego powstaniem obowiązku wynikającego z art. 109 ustawy, poinformowania organu przyznającego świadczenie o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Za bezzasadny uznał również zarzut odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skro we wskazanym terminie [...] maja 2015 r. przebywał w mieszkaniu i była możliwość przeprowadzenia z nim wywiadu. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lipca 2015 r. Organ Odwoławczy wskazał, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie w postaci zasiłku stałego stanowił art. 107 ust. 4 a, ustawy, zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, stanowi podstawę do odmowy uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. W ocenie organu odwoławczego skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi ww. współpracy, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniach: 21, 22, 25 maja 2015 r. pracownik socjalny był w miejscu zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwagi na nieobecność strony we wskazanych dniach w miejscu zamieszkania zostało do strony skierowane i skutecznie doręczone wezwanie z dnia [...] maja 2015 r. a mające na celu kontakt z pracownikiem socjalnym i ustalenie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwagi na brak odzewu skarżącego na to wezwanie odebrane przez niego 2 czerwca 2015 r., organ ponownie w dniu 22 czerwca 2015 r. zawiadomił stronę, że nie może zakończyć postępowania w sprawie z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Organ wskazał, że pracownik socjalny nie zastał w domu strony pomimo kilku wizyt, a na wezwanie z dnia [...] maja 2015 r. o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia wywiadu nie było odzewu. Z tego względu podał datę 15 lipca 2015 r. jako dzień zakończenia postępowania. Zawiadomienie to również było skutecznie doręczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożonej przez skarżącego, podnosił, że nie jest zdolny do składania wyjaśnień, a ponadto z powodu choroby został skierowany w trybie pilnym - na dzień 26 listopada 2015 r. do kliniki i czeka na operacje, której termin został ustalony na luty 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę stwierdził, że z art. 106 ust. 4 ustawy wynika, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Taki wywiad ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Z akt administracyjnych wynika, że w dniach 21 maja 2015 r., 22 maja 2015 r., 25 maja 2015 r. pracownik socjalny był w miejscu zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale z uwagi na nieobecność strony do przeprowadzenia takiego wywiadu nie doszło. Sąd I instancji wskazał, że skutecznie doręczono skarżącemu wezwanie z dnia [...] maja 2015 r. celem skontaktowania się z pracownikiem socjalnym ośrodka pomocy społecznej i na to wezwanie także skarżący nie zareagował. Organ I instancji ponownie w dniu 22 czerwca 2015 r. zawiadomił skarżącego o braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ośrodek zwrócił się do skarżącego z prośbą o kontakt celem ustalenia terminu wywiadu i przedstawienia niezbędnych dokumentów. Także i wezwanie, mimo jego odebrania osobiście przez skarżącego w dniu 25 czerwca 2015 r., pozostało bez odpowiedzi skarżącego. Jak stwierdził ten Sąd, z powyższego wynika, że pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej podejmowali starania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w tej sprawie, zgodnie z obligatoryjnymi wymogami ustawy. W tym stanie rzeczy, uznając brak podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270), dalej: "p.p.s.a."., skargę oddalił. Ponadto w punkcie II wyroku Sąd, stosownie do art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. – orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego działającemu na zasadzie prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący S. B., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktu I, domagając się jego zmiany w zakresie punktu I i orzeczenia o przyznaniu zasiłku celowego na wrzesień 2014 r. Wniósł ponadto o przyznanie pełnomocnikowi nieopłaconych kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Alternatywnie wniósł o uchylenie ww. zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego nieopłaconych kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: 1/ prawa materialnego, tj. art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 107 ust. 4 a) ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżący celowo uchylał się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego; 2/ postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. pozwalającego przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, podczas rozprawy Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w postępowaniu skargowym skarżący oświadczył, że mieszka samotnie i że płaci alimenty na dwójkę swoich dzieci w wysokości [...] zł. Jako majątek wskazał [...]-metrowe mieszkanie i niespełna[...] arową działkę. Wskazał również swoje dochody - rentę z ZUS w wysokości ok. 900 zł oraz stałe wydatki -w kwocie 100 zł za czynsz oraz opłaty za gaz i prąd. Do wniosku dołączył kopię pisma komornika w sprawie egzekucyjnej - o należności alimentacyjne oraz kopię wyciągu z posiadanego przez siebie rachunku bankowego, na którym widnieje przelewane świadczenie emerytalne w wysokości [...]zł. Zarzucono, że Sąd I instancji błędnie przyjął podczas orzekania, iż skarżący uchylał się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, albowiem pracownicy ośrodka pomocy społecznej, znając jego dane kontaktowe, w tym numer telefonu, nie podjęli żadnych prób skontaktowania się z nim, w tym nie przybyli do jego mieszkania w dniach: 21, 22, 25 maja 2015 r. Wskazano, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym, iż skarżący nie współpracował z ww. ośrodkiem poprzez odmowę lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania strony. Twierdzono, że skarżący przekazywał żądane informacje na temat swego stanu majątkowego, niczego nie zatajając. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej skorzystano z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 p.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 113 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić, że nie mógł on odnieść skutku i brak jest podstaw do jego merytorycznej oceny. Wywodzono, że przepis ten, pozwala przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy Sąd I instancji, w trakcie rozprawy nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego. W powyższym zarzucie nie doprecyzowano, z jakich konkretnie przyczyn brak było warunków do zamknięcia rozprawy. Nie wyjaśniono, jakie okoliczności sprawy wymagały wyjaśnienia oraz jakie dowody winny były zostać przeprowadzone. Ponadto należy dodać, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie na wynik sprawy można mówić jedynie wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść ukształtowanego decyzją stosunku prawnego. Konieczne jest zatem wykazanie z jakich względów zarzucane naruszenie przepisów postępowania, mogło wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji odmiennego jej rozstrzygnięcia. Takiego wywodu natomiast skarga kasacyjna nie zawiera. Podobnie też zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego. Należy stwierdzić, nawet, że konstrukcja sformułowanego zarzutu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne ustosunkowanie się do niego. Jako naruszony przepis wskazano art. 39 ustawy, który określa rodzaj i przeznaczenie świadczenia, jakim jest zasiłek celowy, w powiązaniu z przepisem art. 107 ust. 4 a, stanowiącym, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wytknięto jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że skarżący celowo uchylał się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odnosząc się do tego zarzutu, należy podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Formułując zarzut błędnej wykładni, należy wskazać, na czym polegało niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W takiej sytuacji należy również wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie - zarzucając naruszenie przepisów art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 107 ust. 4 a) ustawy, poprzez błędną wykładnię - nie wskazano na czym polegała niewłaściwa ich wykładnia przez Sąd I instancji, ani też nie wyjaśniono, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. W istocie, konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego, wytknięto Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czyli jak już wskazano, wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Zaakceptowany jednak przez Sad I instancji stan faktyczny sprawy, który ustaliły organy był taki, że skarżący celowo uchylał się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W takim więc przypadku tylko taki stan faktyczny (a więc ustalony w sprawie) mógł być przedmiotem zarzutu, że nie został prawidłowo przypisany do określonej normy prawnej prawa materialnego, a w omawianym przypadku do art. 107 ust. 4 a) ustawy, chyba że dodatkowo zostałby zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie stan faktyczny sprawy w tym zakresie, a więc te właśnie ustalenia, które wskazywały, że skarżący celowo uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jednak takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Dlatego też należało uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku. Biorąc więc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.