II SA/Ol 1291/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Inspektora Transportu z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia 15 czerwca 2015r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. nałożył na K. H. - prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] - karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzania kontroli w całości lub w części, powołując się na art. 92 ust. 1,6,7 ustawy o transporcie drogowym oraz zał. Nr 3 lp. 1.5 do tej ustawy. W uzasadnieniu podano, że w dniu 13 marca 2015r. wysłano na adres przedsiębiorcy zawiadomienie o zamiarze wszczęcia w dniu 26 marca 2015r. kontroli przez Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w ustawie o transporcie drogowym. Zawiadomienie to zostało odebrane w dniu 16 marca 2015r. w siedzibie przedsiębiorstwa przez osobę określoną w potwierdzeniu odbioru przesyłki jako dorosły domownik, która podjęła się oddania przesyłki adresatowi. Wskazano, że w dniu 26 marca 2015r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego w O. udali się do siedziby przedsiębiorstwa K. H. w celu przeprowadzenia kontroli. Ustalono, że zawiadomienie o zamiarze kontroli odebrała osoba zatrudniona w charakterze księgowej w innej firmie, prowadzącej działalność w tym samym miejscu. Z uzyskanej od niej informacji wynikało, że odbiera ona korespondencję kierowaną do firm, zarejestrowanych pod tym adresem. Osoba ta zobowiązała się przekazać zaległą korespondencję odnośnie zamiaru wszczęcia kontroli, a także konieczności skontaktowania się z inspektorem. Poinformowano także o skutkach niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. W dniu 30 marca 2015r. K.H. telefonicznie poinformowała organ o przyczynach nieobecności w dniu kontroli, podając że informację mejlową w tej sprawie odebrała dopiero w dniu 27 marca 2015r. Wyjaśniła, że w siedzibie przedsiębiorstwa znajduje się tylko nieogrzewany magazyn, który jest wydzierżawiany i w czasie chłodnych dni nikt tam nie przebywa. Podała, że z uwagi na opiekę nad małym dzieckiem nie jest w stanie przebywać w firmie codziennie i w związku z tym poprosiła o przesunięcie kontroli na dzień 31 marca 2015r. w siedzibie organu. Organ przychylił się do prośby Sygn. akt II SA/Ol 1291/15 przedsiębiorcy, informując jednocześnie ze jest to ostateczny termin. Poinformowano także stronę o obowiązku przedstawienia całej dokumentacji dotyczącej prowadzonej działalności gospodarczej łącznie z dokumentacją finansowo-księgową oraz pouczono, że niestawienie się w wyznaczonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub części, za co grozi kara w kwocie 10 000 złotych. Podano, że w dniu 31 marca 2015r. w organie stawił się pełnomocnik K. H., który złożył wniosek o wyznaczenie nowego terminu kontroli. Wskazano, że pełnomocnik został ustanowiony do reprezentowania strony w postępowaniach administracyjnych, a nie co do kontroli w przedsiębiorstwie. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go podczas kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. W związku z tym nieuwzględniono wniosku pełnomocnika. Podano, że w tej sytuacji w dniu 31 marca 2015r. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego sporządził protokół z czynności, w którym stwierdzono naruszenie niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, tj. art. 92a, ust. 3-6 w związku z l.p. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wskazano, że w dniu 2 kwietnia 2015r. wszczęto postępowanie administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, pouczając stronę o treści art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2015r. pełnomocnik K. H. podał, że jego mocodawczyni nie została poinformowana o zamiarze wszczęcia kontroli w sposób wymagany procedurą administracyjną, ponieważ pismo z dnia 13 marca 2015r. doręczono do rąk osoby nieuprawnionej do odbioru korespondencji. Wyjaśnił, że nawet jeśli uznać tę osobę za sąsiada w rozumieniu art. 43 k.p.a., to strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania przez tę osobę doręczenia pisma. Wskazał, że przedsiębiorca zamierza poddać się kontroli, o ile zostanie prawidłowo o niej zawiadomiona. Odnosząc się do wyjaśnień pełnomocnika strony organ wskazał, że jednym z trybów doręczania pism w postepowaniu administracyjnym jest tryb doręczenia zastępczego, uregulowany w art. 43 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że dla prawidłowości takiego doręczenia Sygn. akt II SA/Ol 1291/15 wystarczające jest, aby zwrotne potwierdzenie odbioru zawierało informację, że pełnoletni domownik (sąsiad, dozorca domu) podjął się oddania przesyłki adresatowi. W związku z tym organ uznał, że K. H. została prawidłowo powiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 26 marca 2015r., pomimo braku osobistego odbioru korespondencji zawierającej informację o planowanej kontroli w przedsiębiorstwie. Zwrotne poświadczenie odbioru zawierało stosowną adnotację, że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania jej adresatowi zgodnie z przepisem art. 43 k.p.a. Ponadto w dniu 30 marca 2015r. strona osobiście poinformowała organ telefonicznie, że przy ul. [...] w O. znajduje się dzierżawiony nieogrzewany magazyn, w którym w chłodne dni nikt nie przebywa, a także że sama strona nie przebywa w firmie codzienne. Stronie wyznaczono dodatkowy termin na dzień 31 marca 2015r. w siedzibie organu, ale także w tym dniu kontroli nie przeprowadzano. W związku z tym uznano, że pomimo wyznaczenia dwóch terminów kontroli i prawidłowego zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia strona nie poddała się kontroli, a także nie wyznaczyła osoby upoważnionej do reprezentowania strony w czynnościach kontrolnych, do czego jest zobowiązana na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazano, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż przedsiębiorca mógł przewidzieć okoliczności faktu niepoddania się kontroli, o której został skutecznie zawiadomiony. W związku z tym wymierzono karę pieniężną w wysokości określonej w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Od decyzji tej odwołała się K. H., reprezentowana przez Z.K., zarzucając naruszenie art. 43 k.p.a., poprzez uznanie za skutecznie doręczone stronie zawiadomienie z dnia 13 marca 2015r. o zamiarze przeprowadzenia kontroli, pozostawione za pokwitowaniem i zobowiązaniem do przekazania adresatowi osobie uznanej za doręczyciela w rozumieniu powołanego przepisu oraz naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uznania pełnomocnika odwołującej się za osobę upoważnioną do reprezentowania strony w czasie kontroli. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Podniesiono, że odwołująca się nie miała zamiaru unikania kontroli, o czym świadczy m.in. fakt ustanowienia pełnomocnika. Podano, że kwestię doręczenia zawiadomienia należy Sygn. akt II SA/Ol 1291/15 traktować z najwyższą starannością. Zarzucono, że orzecznictwo przytoczone przez organ odnosi się do zupełnie innego sąsiedztwa. Nie można bowiem utożsamiać warunków typowo sąsiedzkich, wynikających z racji wspólnego zamieszkiwania, gdzie sąsiedztwo ma wymiar wspólnoty, wzajemnego zainteresowania, pomocy sąsiedzkiej, z warunkami, gdzie pod adresem mieści się kilkadziesiąt nierzadko podmiotów jednocześnie wykonujących działalność gospodarczą, zajętych załatwieniem własnych spraw zawodowych, częstokroć korzystających tylko z danego adresu. Tę kategorie osób można określać mianem bliskich sobie, ale w sensie ogólności, a nie sąsiedztwa rozumianego jako zobowiązująca więź, wspólnota, relacja sąsiedzka. W związku z tym w ocenie pełnomocnika nie można wyciągać negatywnych konsekwencji wobec strony postępowania, deklarującej wolę poddania się kontroli. Zakwestionowano także stanowisko organu, który odmówił uznania pełnomocnika strony za osobę nieuprawnioną do reprezentowania jej w czasie kontroli. Wskazano, że ustanowienie pełnomocnika następuje w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego także w odniesieniu do reprezentowania strony w czasie kontroli. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem administracyjnym, a nie cywilnym, czy karnym, a zatem mieści się w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2015r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że strona dopuściła się naruszenia niepoddania się kontroli. Pomimo skutecznego zawiadomienia o zamiarze kontroli przedsiębiorca nie był obecny w przedsiębiorstwie w dniu kontroli, a także nie wskazał pisemnie osoby upoważnionej do jej reprezentowania w czasie kontroli. Wyjaśniono, że zawiadomienie z dnia 13 marca 2015r., zawierające informację o terminie przeprowadzenia kontroli, zostało doręczone skarżącej na zasadach określonych w art. 43 k.p.a., tj. pracownikowi przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod tym samym adresem, pod którym znajduje się siedziba strony w dniu 16 marca 2015r. Tym samym zawiadomienie było prawidłowe i skuteczne. Ponadto strona osobiście w rozmowie telefonicznej w dniu 30 marca 2015r. potwierdziła otrzymanie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 13 marca 2015r., jednocześnie Sygn. akt II SA/Ol 1291/15 prosząc o zmianę terminu rozpoczęcia kontroli na dzień 31 marca 2015r. Jednak w tym terminie strona także nie stawiła się w miejscu wyznaczonym na rozpoczęcie kontroli, a pełnomocnik ustanowiony przez stronę złożył tylko wniosek o wyznaczenie nowego terminu kontroli. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu złożyła K. H., zarzucając naruszenie art. 43 k.p.a., poprzez uznanie za skutecznie doręczone zawiadomienie z dnia 13 marca 2015r. o zamiarze przeprowadzenia kontroli, pozostawione za pokwitowaniem i zobowiązaniem do przekazania adresatowi osobie uznanej za doręczyciela w rozumieniu powołanego przepisu oraz naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., poprzez odmowę uznania pełnomocnika strony za osobę upoważnioną do reprezentowania strony w czasie kontroli. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z j.t. 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej jako: u.t.d.) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, Sygn. akt II SA/Ol 1291/15 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 u.t.d. (art. 92a ust. 6 u.t.d.), który w lp. 1.5 ustala karę w wysokości 10 000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Wskazać należy, że stosownie do art. 89c u.t.d. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. j.t. z 2015 poz. 584 ze zm., dalej jako: u.s.d.g.) Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.d.g. organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Należy przy tym zważyć, że stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej podlega nie tylko adres, pod którym jest wykonywana działalność gospodarcza, w tym adres głównego miejsca wykonywania działalności i oddziału, jeżeli został utworzony, ale także adres do doręczeń. W przypadku zmiany danych w tym zakresie przedsiębiorca jest zobowiązany do ich zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia zmiany danych (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g.). Skoro zaś na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wskazania adresu do doręczeń i zgłaszania wszelkich zmian w tym zakresie, to winien on wskazać taki adres, pod którym będzie możliwe skuteczne doręczanie korespondencji. W niniejszej sprawie zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zostało wysłane pod adres wskazany przez skarżącą w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Przesyłka zawierająca zawiadomienie została odebrana pod tym adresem, lecz nie bezpośrednio przez skarżącą, a przez inna osobę, której upoważnienie do odbioru korespondencji skarżąca kwestionuje. Należy zatem podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy odnośnie do sposobu doręczania pism osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą. Zgodnie z pierwszym poglądem osobę prowadzącą działalność gospodarczą należy traktować jako jednostkę organizacyjną, co implikuje obowiązek doręczania pism procesowych w trybie art. 45 k.p.a., a więc w lokalu siedziby i do rąk osób uprawnionych (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 1995r. sygn. akt SA/Łd 1009/95). Według drugiego z poglądów forma prowadzenia przez osobę fizyczną działalności gospodarczej (wpis do ewidencji działalności gospodarczej) nie daje jej przymiotu jednostki organizacyjnej, a zatem brak jest podstaw do dokonywania doręczeń za zasadzie art. 45 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA/Łd Sygn. akt II SA/Ol 1291/15 600/99, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1997 r. I SA/Łd 417/96, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1999 r. sygn. akt 1114/97). Przy czym gdyby przyjąć, że w siedzibie firmy należącej do osoby fizycznej - jej miejscu pracy – doręczenia, zgodnie z art. 42 k.p.a. mogą dokonywać się wyłącznie do rąk adresata, nie byłby rzadkim przypadkiem stan braku możliwości doręczenia pisma w ogóle. Stąd też w części wyroków sądów administracyjnych przyjmuje się, że w takich wypadkach doręczanie pism dokonuje się na zasadzie art. 45 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II GSK 594/09 i orzeczenia tam powołane, dostępny w Internecie). Należy także wskazać, że w myśl poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2000r. (sygn. akt V SA 1953/99) pojęcie osoby "upoważnionej do odbioru pism" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "pełnomocnika" czy "reprezentacji". Przez osobę upoważnioną, o której mowa w art. 45 k.p.a. należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. Niezależnie zatem od przyjętego stanowiska, w każdym w wyżej wskazanych przypadków skuteczne jest doręczenie dokonane do rąk osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. Przy czym upoważnienie to może mieć charakter zwyczajowy. Skora zatem z ustaleń organu wynika, że osoba która odebrała zawiadomienie o zamiarze kontroli zwyczajowo dokonuje odbioru korespondencji kierowanej do firm zarejestrowanych pod tym samym adresem co przedsiębiorstwo należące do skarżącej, to nie sposób uznać, że doręczenie dokonane do rak tej osoby nie było skuteczne, zwłaszcza że z adnotacji na potwierdzeniu odbioru przesyłki wynika, że osoba ta podjęła się oddania przesyłki adresatowi. W związku z tym bez znaczenia jest fakt, że przesyłka ta – jak twierdzi skarżąca – trafiła do jej rąk po upływie terminu wyznaczonego jako dzień wszczęcia kontroli. Skoro skarżąca wskazała taki adres do doręczeń w wyżej wskazanej Ewidencji, to ponosi konsekwencje wynikające z nieterminowego przekazywania jej korespondencji. Przy czym nawet gdyby przyjąć, że faktycznie skarżąca dowiedziała się o terminie kontroli już po planowanym terminie jej wszczęcia, to z całą pewnością była zawiadomiona o Sygn. akt II SA/Ol 1291/15 zamiarze wszczęcia kontroli, której termin skarżąca ustaliła z organem telefonicznie na dzień 31 marca 2015r. w siedzibie organu. Potwierdza to okoliczność, że w tym dniu w organie stawił się pełnomocnik skarżącej, który jednak nie przedstawił organowi żądanej dokumentacji z działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Co więcej takiej dokumentacji nie przedstawiono organowi także już po wszczęciu postepowania w niniejszej sprawie. Przy czym z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 14 kwietnia 2015r. wynika, że skarżąca jako przedsiębiorca podda się kontroli, o ile zostanie o niej prawidłowo zawiadomiona z odpowiednim wyprzedzeniem. Nie sposób jednak uznać, że w tej dacie skarżąca nie była zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli, a tym bardziej że nie mogła się do tej kontroli przygotować. W ocenie Sądu takie stanowisko skarżącej potwierdza okoliczność, że - mimo pisemnych deklaracji - faktycznie uniemożliwiła przeprowadzenie organowi kontroli w przedsiębiorstwie, a tym samym zostały spełnione przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, określone w art. 92a ust. 1, 6 u.t.d. oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Nie budzi także wątpliwości ocena organu, co do możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. Z powyższych względów Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszenia prawa. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.