II SA/Sz 805/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Gmina B. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., Nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez Gminę B. odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] r., stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...]r. decyzji z dnia [...] r., zezwalającej Przedsiębiorstwu [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów. Wyłaniający się z akt oraz treści zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta B. udzielił Przedsiębiorstwu [...] zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wraz z ich magazynowaniem na terenie działki nr [...], położonej w N., gm. B., na okres do 11 listopada 2018 r. Decyzją z dnia [...] r. Starosta B. zmienił ww. decyzję poprzez zezwolenie przedsiębiorcy na rozszerzenie rodzaju zbieranych odpadów. Decyzją z dnia [...]r. organ ten wygasił ww. decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej zbierania odpadów o kodzie 191212. Decyzją z dnia [...] r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r., bowiem Sąd Rejonowy w K. orzeczeniem z dnia [...] r. zakazał A. S. Przedsiębiorstwo [...] prowadzenia działalności gospodarczej, a Burmistrz T. w dniu [...].wykreślił ww. przedsiębiorcę z ewidencji działalności gospodarczej. W dniu [...] r., Starosta B. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu z dniem [...]r. wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. W dniu 9 stycznia 2015 r. oraz w dniu 19 stycznia 2015 r. wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnioski od Gminy B. oraz od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. o podjęcie postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty B. z dnia [...] r. w związku z wykonywaniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej niezgodnie z zezwoleniem, z przekroczeniem terminu i z naruszeniem miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Zdaniem Wójta Gminy B. powyższa decyzja stanowiła obejście prawa, zmierzające do obciążenia Gminy kosztami zastępczego egzekucyjnego usunięcia odpadów. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na postawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO) stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] r. W ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja bezprzedmiotowości spowodowana ustaniem bytu prawnego podmiotu uprawnionego na mocy decyzji do określonego działania i braku jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji. Wygaszenie takiej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa z przyczyn podmiotowych, leży w szeroko pojętym interesie społecznym albowiem porządkuje sytuację prawną. Wójt Gminy B., działający w imieniu Gminy B., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium. Według Wójta, nie doszło do zgaśnięcia podmiotu uprawnionego na mocy decyzji z dnia [...] r. Fakt wyrejestrowania z ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, w związku z sądowym zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, nie może być traktowany jako zgaśniecie podmiotu. Podkreślił, że A. S. nie zaprzestał magazynowania odpadów, a w dalszym ciągu prowadzi działalność, na którą uzyskał zezwolenie. Wydanie decyzji przez Starostę B. cofającej zezwolenie A. S. zobowiązywałoby ten organ do egzekwowania od tej osoby usunięcia odpadów, co mogłoby skutkować obciążeniem budżetu Powiatu B. Wydanie przez Starostę B. decyzji z dnia [...]r., Wójt Gminy B. uznaje za naruszające interes prawny Gminy B., bowiem skutkuje obciążeniem tej Gminy koniecznością podjęcia działań zmierzających do wymuszenia na A. S. usunięcia odpadów i prawdopodobnego poniesienia kosztów tego usunięcia, wobec znanego w tej sprawie stanu faktycznego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [..] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że wniesiony przez Gminę B. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych, gdyż Gmina nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji z dnia [...]r. Przekazanie Wójtowi Gminy B. kopii wydanej decyzji nie przydaje temu organowi przymiotu strony, zarówno w postępowaniu o wydanie decyzji o zbieranie odpadów, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Według Kolegium, wskazuje na to także treść art. 29a ustawy o odpadach. Gmina B. byłaby stroną postępowania prowadzonego w sprawie tylko wtedy, gdyby w związku z prowadzoną działalnością na działce nr [...] w N. został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, a Gmina władałaby powierzchnią ziemi leżącej w granicach tego obszaru, jednak z akt sprawy wynikało, że taki obszar nie został utworzony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., Gmina B. wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzji tej Gmina B. zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Według skarżącej, Starosta Białogardzki uchylił się od obowiązków sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zezwolenia wydanego A. S., mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., Gmina uważa za uzasadniony wskazując, że wydanie przez Starostę B. spornej decyzji z dnia [...] r. narusza interes prawny oraz obowiązek Gminy B., bowiem skutkuje obciążeniem Gminy obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do wymuszenia na A. S. usunięcia odpadów i prawdopodobnym poniesieniem kosztów tego usunięcia wobec znanego w tej sprawie stanu faktycznego. Zdaniem Gminy, stanowisko organu, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji z dnia [...] r. zezwalającej A. S. na zbieranie i magazynowanie odpadów jest niezgodne z art. 28 K.p.a. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca argumentowała, że stroną postępowania w sprawie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również, każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie co do ważności decyzji z dnia [...] r., skutkować może – według skarżącej – powstaniem po stronie Gminy B. obowiązku wszczęcia na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, postępowania w sprawie przymuszenia A. S. do usunięcia odpadów zmagazynowanych w N., a w konsekwencji obowiązkiem poniesienia kosztów wykonania zastępczego tego usunięcia przez Gminę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Skutkiem tej kontroli winno być wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu, który został wydany z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na prawidłowość zawartego w niej rozstrzygnięcia i bezzasadność skargi. Prawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. Przesłanką wydania takiej decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która zachodzi m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stosownie do art. 127 § 3 K.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżącej Gminie B. przysługuje status i związane z nim prawa strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. wygaszającej decyzję udzielającą przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Dokonane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, oparte na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zakreśla przy tym granice rozpatrywanej przez Sąd sprawy, zatem tylko do tej kwestii, tj. uprawienia skarżącej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, ogranicza się rozpoznanie niniejszej skargi. W ocenie Sądu argumentacja skarżącej, odwołująca się do obciążenia Gminy B. obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do wymuszenia na A. S. usunięcia odpadów i prawdopodobnym poniesieniem kosztów wykonania zastępczego tego usunięcia, jako podstawy jej interesu prawnego, nie jest trafna. Zgodnie z przeważającym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego o istnieniu interesu prawnego można mówić w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który przewiduje, iż uzyskanie przez konkretny podmiot uprawnień lub nałożenie na niego obowiązków następuje przez władcze ich określenie przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna lub prawna albo też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści, albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Pojęcie "interes prawny" oznacza zatem interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Tak rozumiany interes musi być zatem oparty na konkretnej normie prawa materialnego, stanowiącej podstawę dla określonych praw lub obowiązków danego podmiotu, a nadto winien cechować się tym, że jest konkretny, indywidualny, bezpośredni, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić, a więc sprawdzalny. Winien też pozostawać w związku z przedmiotem postępowania i treścią wydanego w jego wyniku władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego wiąże się zatem z ingerencją organu administracji publicznej w sferę wynikających z przepisów prawa praw lub obowiązków określonego podmiotu, w tym wypadku – skarżącej Gminy B. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż w świetle art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, organ wydający decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów przekazuje jedynie kopie tej decyzji m.in. wójtowi właściwemu ze względu na miejsce odbierania odpadów. W świetle powyższego przepisu, stronami postępowania o wydanie decyzji z dnia [...] r. oraz decyzji ją wygaszającej, mogli być wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwienie lub zbieranie odpadów oraz, a jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania - stroną postępowania byłby władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Także następcy prawni tychże osób mogliby być stronami ww. postępowań administracyjnych. Jak trafnie ustalił organ wydający zaskarżony decyzję, Gmina B. nie należała do kręgu ww. podmiotów, co w konsekwencji, zdaniem Sądu, nie daje podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. w jakikolwiek sposób ingeruje w sferę prawną skarżącej Gminy. Strona skarżąca, argumentowała, że rozstrzygnięcie co do ważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. skutkować może powstaniem po stronie Gminy obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie przymuszenia przedsiębiorcy do usunięcia odpadów zmagazynowanych w N. i w konsekwencji skutkować obowiązkiem poniesienia kosztów wykonania zastępczego usunięcia odpadów. Zdaniem Sądu, z tego rodzaju argumentacji nie wynika interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., lecz co najwyżej obowiązek organu wykonawczego gminy - wójta, do podjęcia stosownych działań, na podstawie ustawy, w celu ochrony dobra publicznego. Powołane przez skarżącą argumenty wskazują na potencjalny, przyszły zatem niebezpośredni i niepewny charakter interesu Gminy B., któremu nie można też przypisać statusu interesu prawnego. Stosownie bowiem do art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z powyższej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że w zakresie, w jakim skarżąca powołuje się na ww. obowiązek usunięcia odpadów i wynikające z tego koszty, wójt nie działa jako reprezentant gminy jako podmiotu praw i obowiązków osoby prawnej, lecz działa z urzędu jako organ administracji publicznej. Nakaz usunięcia odpadów wydaje się decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Mamy tu zatem do czynienia z reakcją organu władzy publicznej realizującego zadania publiczne, który orzeka z wykorzystaniem w realizacji tych zadań z metod władczych, przejawiających się w uprawnieniu do wydawania decyzji administracyjnych, przyznanych na podstawie przepisów ustawowych. Wykonanie decyzji administracyjnych jest zagwarantowane przymusem państwowym. W ramach tych zadań administracja może zezwalać lub zakazywać określonych działań, na podstawie kryteriów określonych w ustawach, ale rozpatrywanych i odnoszonych do każdej indywidualnej sprawy. Powołany charakter prerogatyw władczych wójta gminy w zakresie gospodarki odpadami, wyklucza zatem posiadanie przez gminę, którą reprezentuje, interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzje zezwalającą przedsiębiorcy na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów. Interes prawny winien być związany z indywidualnym interesem strony, opartym na normie prawa materialnego. W tym aspekcie bezskuteczne jest odwoływanie się przez skarżącą do obowiązków ustawowych swojego organu wykonawczego, czy obowiązków innych organów np. samorządu powiatowego. Skarżony organ nie naruszył zatem prawa uznając, że skarżącej Gminie, nie posiadającej w realiach ww. sprawy administracyjnej własnego, indywidualnego interesu prawnego (w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia), nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. W tej sytuacji za chybiony uznać należy podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez Kolegium art. 28 K.p.a. W sytuacji, gdy skarżącej Gminie nie przysługuje status strony postępowania i wynikające z niego prawo wniesienia odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 1 i 3 K.p.a.), zarzuty odnoszące się do legalności decyzji z dnia [...] r. nie mogły być rozpatrywane przez organ odwoławczy, a w zakresie skargi do sądu administracyjnego nie mieszczą się one w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie jest zasadna, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.