III SA/Gd 917/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej S. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 czerwca 2014r. Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 2, art. 4, art. 5-7, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567), w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 30 ust. 1, ust. 7-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), odmówił przyznania S. W. zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem F. M.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni odmówiono przyznania zasiłku, ponieważ jej mąż, J. W., od 1.07.2013 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku .z koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem R. W.. S. W. wniosła od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni bezspornie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku dla opiekuna może otrzymać to świadczenie, gdy spełnia warunki określone w art. 2 ust. 2 pkt 1 lub 2 - tj. spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Aby świadczenie mogło być przyznane, muszą być spełnione przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, wymienione w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a, ale również nie mogą być spełnione przesłanki negatywne wymienione w art. 17 ust. 5. Organ stwierdził, że wprawdzie art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.) nie wymienia specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż zasiłek ten został wprowadzony dopiero z dniem 1.01.2013 r. przepisami ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, to jednak nie ulega jednak wątpliwości, że charakter tego świadczenia jest tożsamy ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Zatem w niniejszej sprawie należało zastosować wykładnię funkcjonalną. W ocenie Kolegium zamiarem ustawodawcy było ustalenie, iż tylko jedna osoba w rodzinie może pobierać świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek dla opiekuna lub specjalny zasiłek opiekuńczy. Celem wszystkich tych świadczeń i ich cechą wspólną jest pomoc finansowa Państwa dla osoby, która ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny lub inną osobą (względem której na świadczeniobiorcy ciąży obowiązek alimentacyjny), rezygnuje z zatrudnienia lub nie podejmuje pracy zarobkowej. W związku z tym, że mąż wnioskodawczyni pobiera od dnia 1.07.2013 r. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem, to niemożliwe było przyznanie S. W. zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. S. W. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 7-8 k.p.a. wskutek niepodjęcia wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenie obowiązku ochrony praworządności przez zaaprobowanie przez organ II instancji rażących uchybień proceduralnych, popełnionych przez organ I instancji, błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało odmową przyznania zasiłku dla opiekuna. Skarżąca nie podzieliła poglądu, że przepis ten wyklucza możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że kuriozalny jest fakt, że odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia, mimo że nabyła uprawnienie do świadczenia w dniu 2 kwietnia 2012 r., gdy tymczasem jej mąż – z dniem 1 lipca 2013 r. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego odebrano jej świadczenie, został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niekonstytucyjny. W związku z tym ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustawodawca przywrócił pierwotne świadczenia. Skarżącej odmówiono jednak jego przyznania ze względu na stan faktyczny, na który nie ma ona wpływu i na skutek błędnej interpretacji przepisów przez organy. Powołała się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014r., z którego wynika, że uniemożliwienie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi, który zrezygnował z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodne z Konstytucją. Podniosła, że choć skarga dotyczy w/w przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie późniejszym, to sens przepisu i jego wadliwa wykładnia przez organy są tożsame ze stanem na dzień wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz.U. 2014 r. , poz.567 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z opieką sprawowaną nad ojcem. Niesporne było, że skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które utraciła z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej to prawo. Spełnia ona wobec tego przesłanki z art. 2 ust.1 ustawy, z którego co do zasady wynika, że zasiłek dla opiekuna przysługuje właśnie takim osobom. Z kolei art. 2 ust.2 ustawy stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Ustawa z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych ((Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), w dniu 31 grudnia 2012 r. stanowiła w art. 17 ust. 1 pkt 1 , że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 4 w/w ustawy w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012 r. stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie przywołał treści art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez siebie decyzji. W dniu tym, tj. 22 czerwca 2014 r. przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Tak więc organ pierwszej instancji błędnie ustalił treść normy prawa materialnego, na podstawie której wydał swoje rozstrzygnięcie. Z kolei organ odwoławczy prawidłowo przywołał treść przepisów, mających zastosowanie w sprawie, jednak wadliwie uznał, że należy zastosować wykładnię funkcjonalną i zinterpretować przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w taki sposób, że dotyczy on także specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest sprzeczne z treścią nie budzącego wątpliwości przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skoro ustawodawca wyraźnie w nim wskazał, że chodzi o warunki do otrzymania świadczenia określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w konkretnym dniu - w tym przypadku w dniu 31 grudnia 2012 r.- to niedopuszczalne jest uznanie, że ustawodawca miał na myśli coś innego. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów pochodzi z dnia 4 kwietnia 2014 r. Ustawodawcy znany był – co jest oczywiste - fakt, że w dniu 31 grudnia 2012 r. nie istniała instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego, która do systemu prawnego wprowadzona została w dniu 1 stycznia 2013 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz.1548). Gdyby celem ustawodawcy było uzależnienie przyznania zasiłku dla opiekuna od prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej mógł skonstruować treść art. 2 ust.2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wobec powyższego organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i błędnie uznały, że pobieranie przez męża skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013 r. w związku z opieką nad bratem stanowi przeszkodę w przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną przez nią nad ojcem. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe stanowisko. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.