II OSK 1194/16

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. K. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 783/15 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. K. w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. oddalił skargę K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta N. udzielił K. Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp.k. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego z usługami w parterze – biuro handel ubrania robocze (stary budynek przeznaczony do rozbiórki) – kategoria obiektu (...) na działce nr [...] (...) wraz z linią kablową n.n., przyłączem wodociągowym przez działkę nr [...] w obrębie [...], przełożeniem odcinka gazociągu średniego ciśnienia i instalacją c.o.". Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. (dalej również PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: "prawo budowlane") nakazał inwestorowi sporządzenie projektu zamiennego – projektu zagospodarowania działki nr [...], uwzględniającego zmiany wynikające z ukształtowania terenu działki nr [...], jakie zostały wprowadzone podczas robót budowlanych – do [...] grudnia 2009 r. W motywach organ wywodził, że dokonano istotnych zmian w projekcie zagospodarowania działki nr [...] poprzez podniesienie jej terenu, co spełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Wskazał, że w wyniku kontrolnych pomiarów stwierdzono, że poziom posadzki w realizowanym budynku mieszkalno-usługowym został podniesiony o ok. 50 cm, "co jest zgodne ze zmianami naniesionymi na projekcie zagospodarowania terenu przez autora projektu". Podwyższono również poziom terenu działki "od 0 przy wjeździe na działkę do około 45 cm ponad poziom terenu na działce nr [...] po stronie przeciwnej do wjazdu, ponadto podniesiono cały teren działki nr [...] w obręb. [...]". Organ podał, iż "Ustalono, że do wykonania zostało jeszcze zagospodarowanie terenu zgodnie z projektem zagospodarowania działki (tj. wykonanie zieleni oraz miejsc postojowych)". Wobec wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta N., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, uchylił w części decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. – w zakresie projektu zagospodarowania działki nr [...] w obrębie [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1, 2 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda uznał, że weryfikowana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nie ma mowy o "uchyleniu w części" decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, art. 36a ust. 2 nakazuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w całości, a nie w części, jak to uczynił Prezydent Miasta N. wydając decyzję z [...] grudnia 2009 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również "GINB") utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw, aby w postępowaniu toczącym się w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, organ w sprawie tej nie traktował przedmiotowej inwestycji jako całości. Zdaniem GINB, na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego można uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w części, jednak można tak uczynić jedynie w przypadku, gdy pozostała część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z jego przeznaczeniem. W opinii organu II instancji, uchylenie w niniejszej sprawie w części decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, bowiem przepis ten wobec jego brzmienia nie może stanowić podstawy do uchylenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa (wcześniej pod firmą: K. Sp. z o.o. i Wspólnicy Spółka Komandytowa) z siedzibą w N. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd zgodził się z organem, iż pierwszoplanowe znaczenie miała ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organ orzekając o kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] grudnia 2009 r. niewadliwie ocenił, iż jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą naruszenia prawa – art. 36 ust. 2 prawa budowlanego. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po uprawomocnieniu się tej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. sp. z o. o. sp. k. w N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego – poprzez przyjęcie, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozciągać się ma na całe zamierzenie inwestycyjne, nie zaś, jak wskazuje ów przepis, że taki projekt zamienny ma "uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" oraz że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się [w takich wypadkach] odpowiednio do zakresu tych zmian" (verba legis), z czego wynika, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozciąga się wyłącznie na te części zamierzenia inwestycyjnego i projektu budowlanego, których istotne odstąpienie dotyczy; b) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego – poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę, bądź to w ogóle nie może być uchylona w części, bądź to może być uchylona w części tylko wtedy, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, podczas kiedy ograniczenia takie nie wynikają z przepisów prawa, a decyzja taka może zostać uchylona w całości lub w części, stosownie do okoliczności; c) niezastosowanie art. 36a ust. 1 i 3 prawa budowlanego – poprzez nieuwzględnienie ich przy rekonstrukcji brzmienia i celu przepisów art. 36a prawa budowlanego, którym jest odpowiednia modyfikacja pozwolenia na budowę, czyli uchylenie w całości lub w części decyzji dotychczasowej stosownie do zakresu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zatwierdzenie w tym zakresie projektu zamiennego, na skutek czego pierwotny projekt budowlany i projekt budowlany zamienny odpowiedni do zakresu istotnego odstąpienia współkształtują sytuację prawną inwestora i budowy; d) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 prawa budowlanego – poprzez przyjęcie, że z obowiązku przedstawienia jednego projektu zagospodarowania działki lub terenu także dla zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt wynikać ma niemożliwość uchylenia w części decyzji o pozwoleniu na budowę, która dotyczy zamierzenia budowlanego obejmującego tylko jeden obiekt, podczas gdy wniosek taki nie wynika z zasad logicznego rozumowania; 2) naruszeniu przepisów postępowania: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego – poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w części stanowi naruszenie prawa o charakterze rażącym, będąc jakoby naruszeniem oczywistym, wywołującym nie dające się zaakceptować skutki społeczno-gospodarcze, którego waga jest większa niż stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, podczas kiedy takie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w części, nawet traktując je jako uchybienie, stanowi wybór jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, które mogą być wykładane w sposób rozbieżny, stąd nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w razie zastosowania jednej z możliwych, występujących w praktyce interpretacji; samo pojęcie rażącego naruszenia prawa ma charakter nieostry i powinno być ograniczone do stanów prawnych niewątpliwych, niedopuszczających wątpliwości interpretacyjnych oraz nie wywołujących rozbieżności w orzecznictwie organów lub sądów, czy też w literaturze przedmiotu; b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – przez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia wyroku, które odpowiadałoby przepisom prawa, w szczególności poprzez zawarcie w nim twierdzeń sprzecznych z rozstrzygnięciem lub wewnętrznie sprzecznych i odwołanie się do poglądów NSA wyrażonych w uzasadnieniu innego wyroku, przytoczonego przez WSA niedokładnie – z dodaniem sformułowań przez NSA nieużytych, co wypaczyło cytowaną wypowiedź i wywołało mylne wrażenie, jakoby w orzecznictwie zagadnienia prawne przedstawione w skardze zostały już rozstrzygnięte i to na korzyść stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku, co jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia [...] grudnia 2009 r. rażąco naruszała art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Powyższą decyzją Prezydent Miasta N. na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego uchylił "w części" decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami na parterze, przyłączem wodociągowym, przełożeniem odcinka gazociągu i instalacją c.o. – w zakresie projektu zagospodarowania działki nr [...]. Wojewoda Małopolski uznał, że weryfikowana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nie ma mowy o "uchyleniu w części" decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, art. 36a ust. 2 nakazuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w całości, a nie w części, jak to uczynił Prezydent Miasta N. w decyzji z [...] grudnia 2009 r. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. można uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w części, jednak można tak uczynić jedynie w przypadku, gdy pozostała część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z jego przeznaczeniem. W jego ocenie, brak jest podstaw, aby w sprawie tej nie traktować przedmiotowej inwestycji jako całości. Uchylenie zaś w trybie art. 36a ust. 2 p.b. pozwolenia na budowę w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowałaby część zamierzenia inwestycyjnego zatwierdzona w oparciu o uchylony projekt zagospodarowania terenu, a ponadto do kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę dla jednego zamierzenia budowlanego właściwe byłyby różne organy. Powyższe stanowisko zaakceptował Sąd I instancji. Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć wypada, że skoro organ nadzoru budowlanego stwierdził istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki, czyli zakwestionował zgodność realizowanej inwestycji z istotnym elementem udzielonego pozwolenia na budowę, to w konsekwencji powyższego organ administracji architektoniczno-budowlanej winien był w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego uchylić całą decyzję o pozwoleniu na budowę, bo bez projektu zagospodarowania działki decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogłaby samodzielnie funkcjonować. Stosownie bowiem do art. art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki (terenu). Projekt zagospodarowania działki (terenu) stanowi zatem obligatoryjny element projektu budowlanego, a nie jego część w znaczeniu fragmentu, który może być wyodrębniony i funkcjonować samodzielnie. Z problematyką tą wiąże się na przykład kwestia rzędnej, która nie może być oderwana od całości projektu budowlanego. Podkreślić ponadto należy, że w sytuacji uchylenia w trybie art. 36a prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w zakresie projektu zagospodarowania działki, a następnie wydania projektu budowlanego zamiennego (w konsekwencji – też tylko w zakresie projektu zagospodarowania działki), w obrocie prawnym w odniesieniu do tej samej inwestycji funkcjonowałyby dwa projekty budowlane (o odmiennych zakresach) wydane przez dwa różne organy – organ administracji architektoniczno-budowlanej i organ nadzoru budowlanego. To zaś niewątpliwie nie byłoby prawidłowe. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w myśl art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji słusznie ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd ten nie dokonał zatem błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, a także nie naruszył w żaden sposób art. 36a ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji nie naruszył też wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać wypada, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć też trzeba, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.