IV SA/Wa 2800/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 23 – dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] w wysokości 90.064,00 zł za nieruchomość położoną w [...], w obrębie [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,0191 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...], przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" oraz zobowiązującą Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością samorządu terytorialnego w oparciu o art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 687). Wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Dalej wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. jest jednym z dowodów i tak jak każdy inny, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i art. 80 kpa. Dalej organ podał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie śródmiejskiej [...], wzdłuż ulicy [...], działka ma regularny kształt, położona jest na terenie płaskim, w zasięgu sieci uzbrojenia technicznego, teren nieruchomości jest zagospodarowany, jest tam ogrodzenie z siatki w ramach na słupkach stalowych osadzonych na cokole betonowym o długości 56,75 m, chodnik utwardzony polbrukiem na powierzchni 6 m2, chodnik utwardzony płytkami betonowymi na powierzchni 3 m2, furtka stalowa o szerokości 1,25 m i śliwa ozdobna w wieku 20 lat; otoczenie nieruchomości stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych przy ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (mpzp), przedmiotowa działka położona była w obszarze komunikacyjnym, drogi publicznej, ulicy zbiorczej (symbol [...]). Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, natomiast wartość naniesień budowlanych określono metodą odtworzeniową, z uwzględnieniem stopnia ich zużycia. Wartość nasadzeń została określona jako suma wartości bieżącej roślin, obliczonej na podstawie kosztów inwestycyjnych z uwzględnieniem odpisów amortyzacyjnych i wartości utraconych korzyści. Jeśli chodzi o wycenę gruntu analizą zostały objęte transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne na terenie [...] z okresu od października 2012 r. do września 2014 r. W tym terminie na terenie miasta [...] zanotowano kilkanaście transakcji sprzedaży nieruchomościami drogowymi, wykazanymi na stronie 16 operatu. Jednostkowe ceny transakcyjne analizowanych nieruchomości były zróżnicowane i wahały się w przedziale od 31,32 zł/m do 405,62 zł/m , przy cenie średniej na poziomie 180,38 zł/m2. Biegły uznał, że wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny ma lokalizacja (waga 80%), i sąsiedztwo (waga 20%). Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budowę dróg. Najniższą cenę, tj. 100,37 zł/m2 uzyskała nieruchomość o pow. 3419 m2, położona w [...] przy ul. [...], w strefie peryferyjnej [...] (tuż przy granicy administracyjnej), w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Natomiast najwyższą cenę, tj. 405,62 zł/m2 uzyskała nieruchomość o pow. 498 m2, położona w [...] przy ul. [...], przy drodze wylotowej z [...], w sąsiedztwie zabudowy usługowej. Wartość działki nr [...] obliczono na kwotę 63.446,00 zł. Natomiast naniesienia budowlane wyceniono na kwotę 26.254,00 zł, a nasadzenia na kwotę 364,00 zł. Organ przywołał następnie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenie). Podał, że zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 § 36 stosuje się odpowiednio. Organ podał, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a według mpzp nieruchomość znajdowała się w obszarze komunikacyjnym, drogi publicznej, ulicy zbiorczej (symbol [...]). Opinia biegłego, jako spełniająca wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opierająca się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących –została pozytywnie oceniona przez organ. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego zdefiniowania i gradacji cechy "lokalizacja" organ wskazał, że art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Wyjaśnił, że wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy ale nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny; ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Podał, że pismem z dnia 25 marca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że dostępność komunikacyjna ma wpływ na wartość cechy "lokalizacja" co potwierdza fakt, że nieruchomości położone przy głównych ciągach komunikacyjnych osiągają wyższe ceny od nieruchomości charakteryzujących się słabą dostępnością komunikacyjną. W ww. piśmie biegły odniósł się także do zarzutu błędnego obliczenia sumy poprawek kwotowych (tabela V.4.2.). Wyjaśniono, że w obliczeniach współczynników korygujących mogły pojawić się niewielkie różnice (do 0,001), wynikające z zastosowania komputerowych technik obliczeniowych, pozostające niemniej bez wpływu na końcowy wynik wyceny. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego odrzucenia transakcji o najwyższej cenie przy jednoczesnym odrzuceniu transakcji o cenach minimalnych organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest jako ulica główna, zatem transakcje ulic lokalnych i dojazdowych zostały, jako nieporównywalne, odrzucone z dalszych analiz. Organ wskazał także, że subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowym określeniu jednej z cech wycenianej nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego np. alternatywnej opinii. Skargę na powyższą decyzję złożył Prezydent Miasta [...] (dalej jako skarżący) zarzucając jej naruszenie prawa a w szczególności art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - opinii rzeczoznawcy majątkowego E. M. z dnia [...] czerwca 2015 r. na okoliczność wartości rynkowej nieruchomości, wskazując, że jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2014 r. wartości prawa własności gruntu i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia się postępowania w sprawie. Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował przyjętą przez biegłego gradację cech nieruchomości uznając, że prowadzi do zniekształcenia wysokości czynników korygujących, a tym samym wpływa na wartość nieruchomości. Podobny problem związany jest z gradacją w obrębie skali dobra w cesze lokalizacja, gdyż rzeczoznawca majątkowy przyjął w niej nieruchomości położone zarówno w strefie centralnej i śródmiejskiej [...], jak i w dalszej strefie. Wskazał, że przedstawiona w operacie szacunkowym tabela V.4.2. zawierająca zestawienie wprowadzonych poprawek kwotowych sporządzona została nieprawidłowo, gdyż suma dokonanych poprawek kwotowych nie zgadza się z wyliczoną deltą oraz przyjętymi wartościami cech. Skarżący powołał się na sporządzoną na jego zlecenie alternatywną opinię o wartości nieruchomości podnosząc zasadność określenie wag cech takich jak lokalizacja ogólna – na 40%, a otoczenie bezpośrednie – na 60%. Wskazał, że wg operatu z dnia 8 lipca 2015 r. cena metra kwadratowego gruntu została określona na 289,98 zł a to odbiega od wartości wskazanych w operacie szacunkowym z dnia 1 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że nie naruszają one prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja, gdy chodzi o jej uzasadnienie, spełnia też kryteria z art. 107 § 3 kpa. Organ punkt po punkcie przedstawił motywy działania i sposób oraz zasady dokonanej wyceny nieruchomości w konfrontacji z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie odniósł to do stanu faktycznego sprawy. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej jako ugn, w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, j.w.), co oznacza, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym, przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ugn. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (j.w., w tekście - jako rozporządzenie). Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). W sprawie zastosowano metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. (art. 153 ust. 1 ugn). W § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt. 16 ugn). Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłego należało przyjąć, że operat szacunkowy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja odpowiadają przepisom prawa, a do porównania przyjęto odpowiednie dla sprawy nieruchomości porównawcze. Uzasadnienie decyzji organu I i II instancji wskazuje, że w sprawie nie naruszono art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Uzasadnienie to, a powołaniem się na uzupełnianą argumentację biegłego, wskazuje na zasady i sposób wyceny a także rzeczowo odnosi się do zarzutów odwołania; i w tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu. Do skargi dołączono sporządzoną na zlecenie skarżącego wycenę spornej nieruchomości wskazując, że przyjęcie przez rzeczoznawców innych wartości cech różnicujących ma wpływ na ostateczną wycenę. Pomimo iż opinia ta jest spóźniona Sąd wyjątkowo dopuścił ją jako dowód, jednak w wyniku dokonanej analizy uznał, że jej efekt końcowy nie miał wpływu na wynik sprawy. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że tryb wyceny nieruchomości jest ściśle "sformatowany" przepisami ugn jak i przepisami rozporządzenia. Dołączona do skargi opinia została wykonana w oparciu o te same przepisy a jedynie przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę (w ramach jego wiedzy specjalistycznej i doświadczenia) innych (ocennych) cech czynników korygujących. Istotne jest przy tym, że ani z owej opinii ani z zarzutów skargi nie wynika, aby strona skarżąca, poza ogólnym zarzutem naruszenia art. 134 ugn, zarzucała organowi naruszenie jakiejkolwiek zasady wyceny określonej w przepisach ugn. Jest to istotne zastrzeżenie, ponieważ Sąd co do zasady bada legalność działań administracji publicznej. Tymczasem w sprawie przedstawiono alternatywną wycenę nieruchomości bez wyartykułowania naruszeń obowiązujących przepisów prawa a ze wskazaniem na zastosowanie innych, lecz nie zdefiniowanych normatywnie, współczynników cech rynkowych nieruchomości. Istotne jest także, że co do zasady obie wyceny (wycena dokonana na zlecenie organu i na zlecenie strony skarżącej) niewiele się różnią, a różnica w wycenie końcowej sięga 10%, czego nie można uznać jedynie za "błąd statystyczny" ale i nie sposób przyjąć, aby tego rzędu różnica w wycenie przy zastosowaniu różnych ocennych elementów mogła wskazywać na ewidentną wadliwość któregokolwiek z analizowanych operatów. Zarzuty skargi nie odnoszą się przy tym do pozostałej części opinii a więc do wyceny naniesień (ogrodzenia) i nasadzeń, a błędów merytorycznych w wycenie dokonanej na zlecenie organu Sąd z urzędu się nie dopatrzył. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia § 36 rozporządzenia. Zarzut ten również został sformułowany bardzo ogólnie a uzasadnienie skargi nie rozwija stanowiska strony skarżącej. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Zastosowany w sprawie § 36 ust. 4 ww.. rozporządzenia stanowi natomiast, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 § 36 rozporządzenia stosuje się wówczas odpowiednio. Biegły, a za nim organy przyjęli, że w okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu obowiązującego na spornym terenie mpzp i przeznaczenia nieruchomości pod inwestycję drogową – zastosowanie znajdzie § 36 ust. 4 rozporządzenia zwłaszcza, że ilość transakcji drogowych uzasadnia zastosowanie wyceny w oparciu o nie a nie o transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych. Sąd podziela ww. stanowisko a zarzuty skargi nie precyzują, w jakim zakresie w ocenie skarżącego doszło do naruszenia § 36 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.