II SA/Lu 716/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2015 r., Nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] osobie uprawnionej S. Z., za okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł za świadczenie niezależnie pobrane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., przyznał osobie uprawnionej - S. Z., świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 30 września 2014 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] 2015 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu do Spraw Osób Zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., uznano świadczenia wypłacone na podstawie ww. decyzji w okresie od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. organ I instancji pozyskał informację, iż siostra strony N. Z. w okresie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. podjęła zatrudnienie. Potwierdzeniem tej okoliczności jest umowa zlecenia nr [...] r. zawarta pomiędzy [...] a N. Z., załączona do akt sprawy w dniu 14 października 2014 r. W oświadczeniu z dnia 18 listopada 2014 r. N. Z. wskazała, że dochód uzyskany w miesiącu październiku 2013 r. wyniósł [...] zł. Ponadto, organ pozyskał informację, że N. Z., siostra strony w okresie od dnia 20 września 2013 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. również podjęła zatrudnienie, czego potwierdzeniem jest umowa zlecenia z dnia 20 września 2013 r. zawarta pomiędzy [...] Sp. z o. o. a N. Z., załączona do akt sprawy w dniu 14 października 2014 r. W oświadczeniu z dnia 18 listopada 2014 r. strona wskazała, że dochód uzyskany w miesiącu październiku 2013 r. wyniósł [...] zł. Po ponownej analizie sytuacji dochodowej rodziny organ ustalił, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie kwalifikował strony do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od listopada 2013 r. do grudnia 2013 r., gdyż wynosił [...] zł na osobę w rodzinie, a tym samym przekraczał ustawowe kryterium dochodowe w wysokości [...] zł, określone w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powyższego przeliczenia dokonano następująco: [...] zł + [...] zł + [...] zł + 4.800,00 = 27.451,96 : 12 = [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł : 4 = [...] zł, przy czym: [...] zł stanowi dochód J. G. uzyskany w 2012 r. zgodnie z zaświadczeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. (23.486,96 zł) pomniejszony o dochód utracony z tytułu umowy o dzieło w [...]r - L. S.. z o. o. (200,00 zł) oraz dochód utracony z tytułu umowy zlecenie w Centrum Podróży [...] (4.335,00 zł); [...] zł stanowi dochód z tytułu stypendium socjalnego uzyskany przez N. Z. w 2012 r.; [...] zł stanowi dochód z tytułu stypendium socjalnego uzyskany przez N. Z. w 2012 r.; [...] zł stanowi dochód z tytułu stypendium socjalnego uzyskany przez S. Z. w 2012 r.; 720,00 stanowi dochód uzyskany przez N. Z. w miesiącu październiku 2013 r.; [...] zł stanowi dochód uzyskany przez N. Z. w miesiącu październiku 2013 r. Mając zatem na względzie fakt, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uprawniał strony do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od listopada 2013 r. do grudnia 2013 r., organ I instancji uznał, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że S. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowanie poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 3 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że brak jest podstaw do jej kwestionowania, a tym samym do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Kolegium w pełni podtrzymało ustalenia i argumentację organu I instancji, powielając treść uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez organ I instancji oraz wydana została prawidłowa decyzja w sprawie, zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu II instancji, S. Z. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo, a w szczególności art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżący wyjaśniła, że zgodnie z powyższym przepisem, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W świetle powołanej regulacji, zdaniem strony, należy doliczyć uzyskany dochód następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (grudzień), a więc w tym przypadku z miesiąca stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sądowa kontrola musi zatem przebiegać wg określonego porządku, tzn. w pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonego aktu pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność, a ustalenie którejkolwiek z tych wad czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, lecz niedopuszczalną. W takiej sytuacji sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej podniesionych, albowiem zaskarżona decyzja została przy wydaniu obarczona wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 129 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że odwołanie stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wynika z tego, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, W. 2011, s. 741). Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, W. 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności". Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] W przekazanych w trybie art. 54 § 2 ppsa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tut. Sądu aktach sprawy - które na podstawie art. 133 § 1 ppsa stanowią podstawę do wydania wyroku - brak jest odwołania złożonego przez skarżącą [...] od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2015 r., Nr [...]. W aktach sprawy przekazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (1 segregator) znajdują się 3 teczki dotyczące prowadzonego postępowania o takim stanie faktycznym i prawnym rodzeństwa [...], N. i S. (tak też są zatytułowane). Każda z teczek zawiera spis treści, w którym nie ma pozycji odwołanie. Jedynie na początku segregatora wpięte zostało odwołanie N. Z. wraz z protokołem posiedzenia niejawnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. dotyczącego rozpatrzenia odwołania N. Z.. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro nie zostało złożone odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Nr [...] przez S. Z. to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadało kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. Z tego powodu należy uznać, że zaskarżona decyzja [...] r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, została wydana z naruszeniem prawa, które należy ocenić jako rażące (oczywiste) w świetle powołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. Okoliczność ta wskazuje, że decyzja ta przy jej wydaniu została obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa zobligowany był do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], co skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane.