IV SA/Wa 2878/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. G., J. Z. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz E. G., J. Z. i T. C. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r., poz. 782) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. Z., E. G. i T. C., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o odmowie uwzględnienia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] cz. 2 w obrębie [...] o powierzchni 166 m2, wydzieloną pod drogę – ul. [...] w W. w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dna [...] grudnia 2005 r. E. i L. G. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...]cz. o pow. 166 m2, wydzieloną pod ulicę decyzją Naczelnika Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] czerwca 1991 r. W dniu [...] grudnia wniosek złożyła również J. Z.. Pismem z dnia [...] września 2007 r. o wypłatę odszkodowania wystąpił także T. C.. W dniu [...] marca 2013 r. J. Z., E. G. i T. C. złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o odmowie ustalenia odszkodowania, wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odwołaniu tym strony wskazały nowe żądanie, które ich zdaniem powinno stanowić właściwą podstawę prawną, jakim jest art. 73 ww. ustawy do prowadzenia postępowania i ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...]- cz. 2 w obrębie [...] o powierzchni 166 m2, wydzieloną pod drogę – ul. [...] w W. w dzielnicy [...]. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za wywłaszczone pod drogę nieruchomości ustala się i wypłaca na wniosek złożony przez jej właściciela w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o pow. 166 m2, zajętą pod ul. [...] w W. w dzielnicy [...] zostało wszczęte na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na wniosek stron złożony w dniu [...] marca 2013 r. Z wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika, że wnioskodawcy żądają ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. za działkę wydzieloną decyzją Naczelnika Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] czerwca 1991 r. Organ wskazał, iż termin określony w art. 73 ww. ustawy jest terminem zawitym, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Konsekwencją nie złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że skarżący utracili możliwość dochodzenia odszkodowania. Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, iż w przypadku stwierdzenia, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ww. ustawy będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia, stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Powołany przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjności, który nie dopatrzył się jego niezgodności z Konstytucją RP. Organ stwierdził, że żądanie skarżących by postępowanie przeprowadzić stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. było zawarte dopiero w treści odwołania z dnia [...] marca 2013 r., za zatem po ustawowym terminie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G., J. Z. i T. C. wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w motywach skargi stwierdzili, iż powołane w odwołaniu przepisy art. 73 ustawy z dnia13 października 1998 r. miały na celu wskazanie przepisów innej ustawy, także dotyczących odszkodowań nieruchomości za zajęte pod drogi publiczne i wskazujące na wolę ustawodawcy w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących tej materii. Zarówno przedmiot wniosku, jak i przedmiot postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., jest od dat jego złożenia ten sam. Jedyny wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu [...] grudnia 2005 r. z zachowaniem ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 61 § 1, 63 § 2, 64 § 2 i art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. W tej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 61 i art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W myśl natomiast art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przy precyzowaniu żądania organ jest jednak zobowiązany udzielić wnioskodawcy wyczerpującej informacji odnośnie istniejących procedur (art. 9 k.p.a.). Zauważyć należy zgodnie z poglądami doktryny organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a., art. 121 § 2 OrdPodU), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania ( tak – Barbara Adamiak w "Systemie prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, t. 9, "Prawo procesowe administracyjne", Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasadniczym obowiązkiem organów obu instancji było przede wszystkim zwrócić się do skarżących o wyraźne sprecyzowanie, czy w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. zawierającym odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. zawali również wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] cz. wydzieloną pod rozbudowę ulicy [...] w dzielnicy [...] w W. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Rzeczą organu było przy tym wyjaśnienie skarżącym prawnych i faktycznych konsekwencji określonego stanowiska. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Postępowanie, w wyniku którego wydane zostały decyzje organów obu instancji, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści pisma z dnia [...] marca 2013 r. skarżących. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie jakie faktyczne były ich zamiary, po odpowiednim ich pouczeniu - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania. Dopiero po sprecyzowaniu przez skarżących, czy nadal żądają rozpatrzenia ich wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., jak podnosili w skardze i na rozprawie przed Sądem, czy też chcą aby wniosek ten został rozpatrzony w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., możliwe jest podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Zważyć przy tym należy, iż błędnie organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., stanowiącym odwołanie, wskazali przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to tym samym wnieśli w tym dniu nowy wniosek. W treści tego pisma nie można dopatrzeć się aby skarżący wyraźne oświadczyli, że wnoszą nowy wniosek oparty o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., lecz co najwyżej można z jego treści wywieźć, że skarżący być może zmieniają podstawę prawną swojego wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. Oznacza to, że rzeczą organów obu instancji przed wydaniem kwestionowanych decyzji było ustalić jakie intencje skarżący zawarli w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.