IV SA/Wa 2879/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. G., J. Z. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz E. G., J. Z. i T. C. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] wydaną na podstawie art. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r., poz. 782) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. Z., E. G. i T. C., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]- cz. 2 w obrębie [...] o powierzchni 166 m2, wydzieloną pod drogę – ul. [...] w W. w dzielnicy [...]. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. E. i L. G. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...]-cz. o pow. 166 m2, wydzieloną pod ulicę decyzją Naczelnika Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] czerwca 1991 r. W dniu [...] grudnia wniosek złożyła również J. Z.. Pismem z dnia [...] września 2007 r. o wypłatę odszkodowania na wymienioną nieruchomość wystąpił także T. C.. Naczelnik Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] w W. decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości "D." – dz. 9 Zd [...], położonej w rejonie urbanistycznym [...] przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], [...] i [...]-cz. Działka nr [...]-cz. o pow. 166 m2 przeznaczona została pod ulicę – obecnie jest to działka ew. nr [...] w obrębie [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania z powodu braku udokumentowania przez wnioskodawców prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości w równych częściach były J. Z. i A. C.. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. I Wydział Cywilny z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłej A. D. w dniu [...] maja 2003 r. nabyli syn T. C. i córka E. C. po ½ części każde z nich. Prezydent W. decyzją z [...] maja 2008 r., nr [...], ponownie odmówił ustalenia odszkodowania, stwierdzając, że przedmiotowa nie stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, lecz nadal pozostaje własnością osób fizycznych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], a sprawa przekazana Prezydentowi W. do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Prezydent W. po raz kolejny odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stwierdzając, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem część działki nr [...] nie była wydzielona pod budowę nowej ulicy, lecz została wydzielona pod poszerzenie istniejącej w dniu zatwierdzenia decyzji podziałowej ulicy [...], a nadto wydzielona część gruntu w dniu składania wniosku nie była własnością osób fizycznych. W odwołaniu E. G., J. Z. i T. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu skarżący wskazali, że właściwą podstawą prawną do prowadzenia postępowania i ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...] – cz. o pow. 166 m2, z obrębu [...], jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając wadliwą wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. Prezydent W. decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wskazując, że art. 98 ust. 3 nie ma w tej sprawie zastosowania, bowiem przedmiotowa nieruchomość stała się własnością W. na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zajętej pod część ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 146 m2, stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] . Wojewoda [...] rozpatrując odwołania wniesione przez J. Z., E. G. i T. C., wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, z zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Z ust. 4 art. 73 wynika, że odszkodowanie w tym zakresie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że przed wydaniem powyższej zaskarżonej decyzji nieruchomość była własnością osób fizycznych, a nie własnością W.. Złożenie wniosku po dacie 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie wygasa. Wojewoda wskazał, że skarżący złożyli wniosek w tym terminie, jednak z treści wniosku wynikało, że żądają odszkodowania w trybie art. 98 ugn, dlatego w tym trybie było prowadzone postępowanie. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Strona jest dysponentem postępowania wszczynanego na wniosek. Gdyby wnioskodawcy nie określili z jakiego tytułu dochodzą odszkodowania, wtedy organ zobligowany byłby do ustalenia tej okoliczności. W przypadku precyzyjnego sformułowania wniosku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Prezydent W. nie mógł domniemywać, że w istocie skarżący domagali się we wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. odszkodowania w innym trybie, byłaby to nieuprawniona modyfikacja ich żądania. Organ odwoławczy stwierdził, iż takie nowe odrębne żądanie skarżących, by postępowanie prowadzić stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., było zawarte dopiero w treści odwołania z dnia [...] marca 2013 r., a zatem zostało złożone po ustawowym terminie. Zdaniem Wojewody [...] zaskarżona decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania za wnioskowaną nieruchomość jest zasadna i prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G., J. Z. i T. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi podniesiono, iż przepis art. 98 ust. 3 stanowi odpowiednik art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczenia nieruchomości. Na wniosek A. C. i J. Z. decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. Burmistrz Dzielnicy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości "D." – dz. 9 ZD [...]( KW nr [...]) oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...], [...] cz. w obrębie [...], położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], [...], w wyniku czego powstała działka nr [...] cz. o pow. 166 m2 z przeznaczeniem pod ulicę. Podział został dokonany zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. Zdaniem skarżących zakres stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., wbrew stanowisku organów, dotyczy także rozbudowy drogi już istniejącej. Skarżący wskazali, iż w toku postępowania nie modyfikowali wniosku i nie wskazali innych okoliczności niż w 2005 r. Organ będąc związany ich wnioskiem obowiązany był rozpatrzyć wniosek na podstawie art. 98 u.g.n. Natomiast powołane w odwołaniu przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. miały na celu wskazanie przepisów innej ustawy, także dotyczących odszkodowań nieruchomości za zajęte pod drogi publiczne i wskazujące na wolę ustawodawcy w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących tej materii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z analizy zgromadzonego materiału wynika, że organy obu instancji uznały, że skarżący wnosząc w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] zawarli w nim również nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tymczasem w skardze i na rozprawie przed Sądem skarżący stwierdzili, że nie modyfikowali wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r., i nadal domagają się jego rozpatrzenia na podstawie art. 98 u.g.n., gdyż spełniają przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania w tym trybie. Natomiast powołując w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. art. 73 ww. ustawy, chcieli wykazać, że ustawodawca przewidział jeszcze inny tryb ustalania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Zauważyć także należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej błędnie utożsamiają pojęcie "żądanie strony" z podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Strona zgłaszając określone żądanie nie jest obowiązana wskazywać jednocześnie przepisy prawa znajdujące w danej sprawie zastosowanie. A to z tego względu, iż organy administracji publicznej mają obowiązek rozpatrywania sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987r., IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4 z komentarzem H. Starczewskiego ). Organy obu instancji nie dostrzegają także obowiązków ciążących na nich z mocy art. 9 k.p.a. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68 ). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji arbitralnie przyjęły, że skarżący w odwołaniu z dnia [...] marca 2013 r. złożyli nowy wniosek, domagając się ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ww. ustawy. Natomiast obowiązkiem organów obu instancji było zwrócić się do skarżących o wyjaśnienie i sprecyzowanie ich intencji w związku z niejasną treścią ich pisma z dnia [...] marca 2013 r., jednocześnie w myśl art. 9 k.p.a. pouczyć o skutkach ich decyzji co do wyboru trybu rozpatrzenia ich wniosku. Zauważyć również należy, że strona na każdym etapie postępowania do dnia wydania ostatecznej decyzji może modyfikować złożony wniosek, a to oznacza, że organy obu instancji wadliwie uznały, iż w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. skarżący złożyli nowy wniosek. Zatem nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie o ustalenie odszkodowania i jego wypłatę zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., zarówno na gruncie art. 98 ust. 3 u.g.n. , jak i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie w związku z treścią pisma z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji obowiązany będzie zwrócić się do skarżących o sprecyzowanie czy nadal podtrzymują, że ich wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. ma być rozpatrzony na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., czy też ma być rozpatrzony w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przy czym organ pouczy skarżących o skutkach wynikających z ich decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.