I OSK 2056/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jana Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 84/16 w sprawie ze skargi Jana Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 84/16 oddalił skargę J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W punkcie 2 wyroku Sąd przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata A. R. kwotę 240 zł powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent O. odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 899 zł w miesiącu VII 2015 r. na zakup pralki. W uzasadnieniu podał, że skarżący jest osobą niepracującą, otrzymująca świadczenie emerytalne z ZUS. Ustalono również, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną E. Ś., która nie pracuje i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Miesięczny dochód rodziny stanowi emerytura skarżącego w wysokości 1148,32 zł, z której są dokonywane są potrącenia niealimentacyjne w wysokości 341,29 zł. Skarżący wraz z żoną zajmuje mieszkanie socjalne. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2015 r. J. Ś. wystąpił do organu o udzielenie mu pomocy finansowej na potrzeby bieżące w tym m.in. na zakup nowej pralki, przedstawiając fakturę pro forma na kwotę 899 zł. Organ podniósł, że wnioskodawca jest obejmowany pomocą systematycznie, w formie specjalnych zasiłków celowych, w miarę posiadania środków, jednakże możliwość zaspokojenia potrzeb wnioskodawcy jest determinowana posiadanymi przez pomoc społeczną możliwościami, głównie finansowymi. Podano, że obecnie przyznano mu pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na leki 232,05 zł, na opłacenie rachunku za gaz 126,29 zł w miesiącu lipcu i na zakup środków czystości 50 zł. Udzielono także pomocy w kwocie 912 zł na zakup lodówki i 96,80 zł na koszty związane z jej dostarczeniem. Wskazał, że osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organ dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium ustawowe spotkają się z odmową lub ograniczeniem przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium. Istotą specjalnego zasiłku celowego jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jednocześnie organ podał, że w czerwcu 2015 r. na zasiłki i pomoc w naturze na specjalne zasiłki celowe rozdysponował kwotę 34.655,28 zł, pomocą objęto 180 środowisk, a średnia wysokość zasiłku wyniosła 192,52 zł. W związku z tym po dokonaniu oceny sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy oraz ilości skierowanych do niego form pomocy odmówiono pomocy finansowej na zakup pralki. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. Ś. W treści odwołania wskazał na trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz zły stan zdrowia swój oraz żony. Podniósł, że obecnie zmuszony jest wraz z żoną prać ręcznie, co stanowi dla osób schorowanych dużą niedogodność. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej mają na celu jedynie wsparcie lub dofinansowanie określonej potrzeby wymagającej zaspokojenia. Celem pomocy społecznej nie jest zaś całkowite utrzymywanie wnioskodawcy. Kolegium podniosło również, że rodzaj, formę i rozmiar świadczenia determinują możliwości organu pomocy (art. 3 ustawy o pomocy społecznej) i odniósł to do brzmienia art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku odwołujący się posiadał dochód w wysokości 1148,32 zł, przekraczający wówczas kryterium dochodowe wynoszące dla osoby w rodzinie 456 zł, co w przypadku wnioskodawcy dawało kwotę 912 zł. Organ I instancji słusznie zatem rozważał przyznanie zasiłku celowego w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że sytuacja bytowa i zdrowotna J. Ś. oraz jego żony nie ulega od pewnego czasu zmianie. Jednakże okoliczności te nie noszą znamion nagłości, jednorazowości czy też nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie Kolegium wyjaśnił, że nawet jeśli awaria sprzętu gospodarstwa domowego jest zdarzeniem nagłym i niecodziennym, to w miesiącu lipcu przyznano kwotę 912 zł na zakup lodówki i jest to kwota maksymalna, jak może być przyznana wnioskodawcy w trybie powołanego przepisu. Ponadto specjalny zasiłek celowy nie może przybierać formy świadczenia cyklicznego, przyznawanego co miesiąc. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił rażące naruszenie i obrazę prawa materialnego, prawa humanitarnego, ustawy z dnia 12 marca 2004 r., ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący wyraził również niezadowolenie ze sposobu działania organów administracji publicznej oraz organów wymiaru sprawiedliwości. Zażądał także udzielenia mu rzeczywistej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący posiada dochody w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe określone w ustawie, co wyklucza go z grona beneficjentów świadczeń ogólnej pomocy społecznej. Zastosowanie w tej sprawie znajdował art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, dalej również jako u.p.s.). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że decyzja wydawana jest w ramach "uznania administracyjnego". Organ winien zatem brać pod uwagę szereg czynników takich jak słuszny interes strony, ale także słuszny interes społeczny, możliwości administracji publicznej oraz cele i zadania pomocy społecznej. Ponadto organ winien rozważyć przesłankę warunkująca możliwość przyznania pomocy w trybie art. 41 u.p.s., którą jest wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oświadczy o wyjątkowym charakterze tej formy wsparcia. Jest ono bowiem udzielane osobom o dochodach przekraczających kryterium uprawniające do zasadniczych świadczeń pomocy społecznej. Tym samym zasady sprawiedliwości społecznej, oraz fakt, że świadczenia kierowane powinny być w pierwszej kolejności do osób najbardziej potrzebujących, a wiec o najniższych dochodach, wymagają by wsparcie to było udzielane w sytuacjach wyjątkowych. Ponadto dokonując interpretacji tego pojęcia wskazać należy, że obejmuje ono zdarzenia wykraczające poza zwykłe trudności życiowe. W tym zakresie awaria sprzętu agd może stanowić zdarzenie nagłe i nieprzewidywalne, ale skoro skarżący otrzymał już pomoc na zakup pralki i to wysokości 912 zł, czyli w kwocie znacznie przekraczającej średnią kwotę przyznawanych zasiłków celowych, to nie może oczekiwać, że organ po raz kolejny przyzna mu taką pomoc. Organ pomocy społecznej musi bowiem odnosić sytuację wnioskodawcy do sytuacji innych ubiegających się o pomoc osób, zwłaszcza osób spełniających kryterium ustawie i ocenić, czy przyznanie mu żądanej pomocy nie będzie stanowiło formy jego uprzywilejowania. Wskazać także należy, że z ustaleń organu wynika, że skarżący - pomimo niespełniania kryterium dochodowego - jest objęty systematyczną pomocą i w każdym miesiącu otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej. Jednakże fakt, że otrzymywane świadczenia nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb rodziny skarżącego, nie tworzy po stronie organu pomocy obowiązku zaspokajania wszystkich zgłaszanych roszczeń. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, Sąd orzekł na podstawie rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461 ze zm.) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1801). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie: I. § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, poprzez przyznanie kosztów wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu w wysokości niezgodnej z obowiązującą obecnie stawką, tj. w wysokości 240 zł w miejsce kwoty 480 zł, II. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz niedokonaniu jego wszechstronnej oceny, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek przesądzających o przyznaniu świadczenia w określonej wysokości, III. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 9 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji SKO oraz na niewskazaniu kryteriów decydujących o przyznaniu stronie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 912 zł na zakup lodówki a odmowy przyznania dotacji na zakup pralki, co spowodowało naruszenie przez organ zasady przekonywania, IV. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, tj. nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to stwierdzenia winny lec u podstaw faktycznych oraz rozważań prawnych zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontroli Sądu I instancji poddane zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w wysokości 899 zł na zakup pralki. Z ustaleń zaskarżonej decyzji niekwestionowanych w tej mierze skargą kasacyjną wynika, że skarżący przekroczył przewidziane ustawą o pomocy społecznej kryterium dochodowe, stąd wniosek dotyczący przyznania pomocy finansowej na wskazany wyżej cel mógł być rozpatrzony wyłącznie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie przewidziane w tym przepisie przyznawane jest zaś w ramach uznania administracyjnego. Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne", oceniane przez sąd administracyjny, poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jest jego wyjątkowość o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W rozpoznawanej sprawie nie sposób było postawić orzekającym organom zarzutu, by zaskarżone decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W sposób niewadliwy ustalona została sytuacja osobista i majątkowa skarżącego, skądinąd znana również z tego powodu, że skarżący od dłuższego już czasu korzysta z różnych form pomocy społecznej. W tym kontekście zasadnie dostrzegł Sąd I instancji, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą i w każdym miesiącu otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej. Nie można pominąć, że tylko w lipcu 2015 r. skarżący otrzymał pomoc z tego tytułu na kwotę 1185, 09 zł, na którą składało się opłacenie faktury za gaz (126, 29 zł), zakup lodówki w kwocie 912 zł, opłacenie kosztów transportu sprzętu w kwocie 96,80 zł i przyznanie kwoty 50 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości. Powyższe wskazuje, iż pomimo przekroczenia kryterium dochodowego skarżący nie jest pozbawiony opieki i wsparcia Państwa w tym zakresie. Pomoc społeczna nie może być jednak traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania potrzeb, gdyż pomoc ta ma jedynie charakter pomocniczy w stosunku do własnych starań osób w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Nie można również zgodzić się z poglądem, że skoro poprzednio skarżącemu przyznano specjalny zasiłek celowy na zakup sprzętu agd, to kolejne jego wnioski w sprawie takiego samego świadczenia również powinny być uwzględnione. Zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą bowiem do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obligatoryjnych właściwy organ może przyznać świadczenie, lecz nie ma obowiązku udzielenia takiego wsparcia, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 39 ust. 1 i art. 41 u.p.s. Organ pomocy społecznej zawsze musi wziąć pod uwagę także wysokość przyznanych mu z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osób, które nie posiadają żadnych dochodów lub których dochód jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie wszystkich osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Organy pomocy społecznej mają udzielać swoim podopiecznym niezbędnego wsparcia, a nie dostarczać im stałych źródeł utrzymania. Fakt przyznania, nawet kilkakrotnego, zasiłku celowego czy specjalnego zasiłku celowego nie rodzi po stronie podopiecznego roszczenia ani do otrzymania na każde żądanie podobnego wsparcia, ani przyznania świadczenia w podobnej, zgodnej z oczekiwaniami wysokości. Jak już wyżej wskazano, rozważając jego przyznanie organ zobowiązany jest uwzględnić także wielkości przekazanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią, a także wielkość przyznanych kwot osobom potrzebującym. W analizowanym przypadku organy powołały się na aktualne możliwości finansowe, przedstawiając w uzasadnieniach decyzji argumenty świadczące o poziomie zaangażowania środków finansowych ośrodka pomocy społecznej. Okoliczność tę rozważył również Sąd I instancji zasadnie przyjmując, że środki na pomoc społeczną są ograniczone, co jest zresztą rzeczą powszechnie wiadomą. Postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący w każdym miesiącu zgłasza liczne wnioski o świadczenia z pomocy społecznej, z których większość skutkuje przyznaniem świadczeń na zaspokojenie jego potrzeb. Wysokość przyznanych świadczeń, ich wielość i różnorodność pozwalała przyjąć, że skarżącemu udzielana jest pomoc adekwatna do możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Powyższe wywody wskazują na prawidłowość stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który trafnie uznał, że organy obu instancji nie dopuściły się w tej sprawie naruszenia art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Organy decydując o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup pralki, zbadały i przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie zignorowały w szczególności ani problemów życiowych i zdrowotnych wnioskodawcy, ani zgłaszanych przez niego potrzeb. Jednakże mimo zrozumienia trudnej sytuacji skarżącego nie mogły skoncentrować się na zaspokojeniu wyłącznie jego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób również oczekujących wsparcia finansowego. Z uwagi na ograniczone fundusze organy musiały limitować pomoc także w stosunku do skarżącego. W tych warunkach, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana, a organy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Należy podnieść, iż w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji, stawki wynagrodzenia i zasady ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu uregulowane były w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Jednakże przepis przejściowy tego rozporządzenia, tj. § 22, stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Niniejsza sprawa została wszczęta w dniu 28 grudnia 2015 r. i nie została zakończona w I instancji przed dniem wejścia w życie powołanego rozporządzenia z dnia 22 października 2005 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie został wydany w dniu 12 maja 2016 r.), stąd do rozstrzygnięcia o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika w postępowaniu przed Sądem I instancji znajdowały zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo więc zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. przyznając pełnomocnikowi wynagrodzenie w kwocie przewidzianej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia, tj. 240 zł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.