II SA/Kr 70/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków- [...] – D. J. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. B. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zwraca skarżącej T. B. kwotę 200,00 (dwieście złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. W dniu 26 lipca 2010 r. Wójt Gminy T. , na wniosek M.R. i Z.R. , wydał decyzję znak: [....] , w której ustalił warunki zabudowy działki nr [....] w T. na cele zabudowy mieszkaniowo - usługowej, polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno - gospodarczego z częścią usługową (warsztatem stolarskim) na budynek mieszkalno - usługowy (pokoje do wynajęcia i warsztat stolarski) wraz z infrastrukturą techniczną. Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. E.D. wniosła do Wójta Gminy o jednoznaczne stwierdzenie, która elewacja projektowanego budynku, zgodnie z ustaleniami decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. jest elewacją frontową. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. Wójt Gminy T. , wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa, wyjaśnił, że za elewację frontową projektowanego budynku należy uznać elewację od strony drogi gminnej publicznej nr [....] (ul. ....). Pismem z dnia 14 maja 2015 r. Starosta T. zwrócił się o wyjaśnienie, czy na podstawie decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. możliwa jest w istniejącej części budynku rozbudowa polegająca na powiększeniu powierzchni zabudowy, powiększeniu kubatury i nadbudowie. Ponadto Starosta wnioskował o wyjaśnienie, o której kalenicy mowa jest w części pierwszej zdania zawartego w pkt 2.1 lit. "o" spornej decyzji, jak należy rozumieć pojęcie głównej kalenicy oraz jak należy przyjąć punkt odniesienia dotyczący kalenicy. Wójt Gminy T. , postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa, wyjaśnił, że: 1. Na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwa rozbudowa budynku, polegająca zarówno na zwiększeniu powierzchni zabudowy jak i jego wysokości. Wójt stwierdził, że nadbudowa stanowi w istocie rodzaj rozbudowy obiektu polegającej na zwiększeniu jego wysokości bez zwieszania powierzchni zabudowy. 2. W pierwszej części zdania: "Główna kalenica dachu projektowanego budynku powinna przebiegać na wysokości nie przekraczającej 12,0 m, licząc od powierzchni terenu, od strony elewacji frontowej, przy czym w części dobudowywanej od strony północno - zachodniej główna kalenica powinna przebiegać na poziomie co najmniej 1,0 m poniżej kalenicy w istniejącym budynku" - mowa jest o projektowanej najwyższej (najwyżej położonej w stosunku do poziomu terenu) kalenicy widzianej od strony elewacji frontowej - tj. od strony głównego wjazdu na działkę. 3. Za punkt odniesienia służący określeniu usytuowania głównej kalenicy dachu w części dobudowywanej budynku od strony północno-zachodniej należy przyjąć poziom projektowanej głównej kalenicy dachu w istniejącej części budynku, oczywiście uwzględniającej przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego, a nie jego stan istniejący. Zatem główna kalenica w części dobudowywanej budynku powinna przebiegać co najmniej 1,0 m poniżej projektowanej głównej kalenicy dachu, która może być usytuowana maksymalnie 12,0 m ponad poziom terenu, licząc od strony elewacji frontowej. Zażalenie na postanowienie z dnia 1 lipca 2015 r. wniosła T.B. , twierdząc, że wyjaśnienie budzi wątpliwości, ponieważ jest ono równoznaczne ze zmianą decyzji i skutkować będzie tym, że projektowany budynek będzie miał (od strony ul. ....) wysokość 15 m, niespotykaną w sąsiedztwie. Żaląca się zarzuciła, że wyjaśniana decyzja o warunkach zabudowy nie dopuszczała nadbudowy rozumianej jako zwiększenie wysokości kalenicy czy też innych części konstrukcji dachu. Ponadto żaląca się zakwestionowała celowość rozważań dotyczących tego, która kalenica jest główna, ponieważ w projektowanym budynku geometria dachu powinna być dokładnie taka jak w obszarze sąsiednim. Zatem zapis w decyzji o wysokości projektowanej rozbudowy do rzędnej "co najmniej 1,0 m poniżej kalenicy w istniejącym budynku" należy odnosić do segmentu budynku widocznego od ul. [....] , a nie od samowolnie nadbudowanego segmentu od ul. [....] . T.B. domagała się uznania, że działka inwestora ma dwa fronty, względnie o przyjęcie (jak w decyzji Wojewody [....] z dnia 22 sierpnia 2014 r.), że elewacją frontową jest elewacja od strony ul. [....] (str. północno - zachodnia), z której to strony znajduje się zjazd o właściwych parametrach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 113 § 2 kpa, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), utrzymało ww. postanowienie w mocy. Zdaniem Kolegium podniesione w zażaleniu kwestie i zarzuty wykraczały poza problematykę i materię orzekania w trybie art. 113 § 2 kpa. Kolegium wyjaśniło, że nie jest sprawą organów orzekających w przedmiocie warunków zabudowy ocena, czy organ administracji architektoniczno - budowlanej ma podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora. Kolegium wskazało, że w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "budowy" utożsamiono z odbudową, rozbudową i nadbudową obiektu budowlanego. Jednocześnie ustawodawca nie określił pojęć "odbudowy", "rozbudowy", "nadbudowy". Zatem jednoznaczne odniesienie się do tego, czy wyjaśniana decyzja o warunkach zabudowy "nie dopuszcza nadbudowy" - nie było możliwe. W konsekwencji Kolegium nie znalazło dostatecznych podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia. Skargę na postanowienie SKO w N. wniosła T.B. , zarzucając, że postanowienia wyjaśniające wydane w obu instancjach w istocie zmieniają decyzję z dnia 26 lipca 2010 r., co jest niezgodne z istotą instytucji wyjaśnienia. Skarżąca zwróciła uwagę, że zawarte w przedmiotowej decyzji określenie "Główna kalenica dachu projektowanego budynku powinna przebiegać na wysokości nie przekraczającej 12,0 m, licząc od powierzchni terenu, od strony elewacji frontowej , przy czym w części dobudowanej od strony północno-zachodniej główna kalenica powinna przebiegać na poziomie co najmniej 1,0 m poniżej kalenicy w istniejącym budynku" jest określeniem jasnym i precyzyjnym, które jest przeciwne do interpretacji, jaka została przedstawiona w postanowieniu z dnia 1 lipca 2015 r., gdzie stwierdzono, że " Za punkt odniesienia służący określeniu usytuowania głównej kalenicy dachu w części dobudowanej budynku od strony północno-zachodniej należy przyjąć poziom projektowanej głównej kalenicy dachy w istniejącej części budynku, oczywiście uwzględniając przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego, a nie jego stan istniejący. Zatem główna kalenica w części dobudowanej budynku powinna przebiegać co najmniej 1,0 m poniżej projektowanej głównej kalenicy budynku." Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni pojęć "rozbudowa" i "nadbudowa", uznając, że rozbudowa jest zwiększeniem każdego rozmiaru budynku, a co za tym idzie, że pojęcie nadbudowa jest pojęciem zawierającym się w pojęciu rozbudowa. Skarżąca zwróciła także uwagę, że zmiana pierwotnej decyzji nastąpiła poprzez wskazanie, która elewacja jest elewacją frontową, a wskazanie to zostało poczynione bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w tym zakresie. Skarżąca podniosła również, że postanowienie z dnia 18 listopada 2014 r. nie zostało jej doręczone i dlatego nie miała możliwości wypowiedzenia się co do jego treści i wniesienia zażalenia. Skarżąca domagała się uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach oraz zasądzenia kosztów postępowania, wskazując na naruszenie: 1) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 113 § 2 kpa; 2) art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 3) art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa 4) art. 77 § 4 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prokurator Prokuratury Rejonowej [....] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli ze strony Sądu jest postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 kpa dotyczące opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić trzeba, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie podlega w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu, a objęcie jej kontrolą stanowiłoby wyjście poza granice sprawy, czyli naruszenie art. 135 ppsa. Stosownie do art. 113 § 2 kpa wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może nastąpić na żądanie organu egzekucyjnego lub strony. Dlatego zakres wyjaśnienia jest wyznaczany przez treść żądania skierowanego do organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wyjaśnienie. Natomiast nie jest możliwa wykładnia decyzji dokonywana przez organ z urzędu (Martysz, Czesław. art. 113 w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010). Jak wskazano wyżej Starosta T. domagał się wyjaśnienia, czy na podstawie decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. możliwa jest w istniejącej części budynku rozbudowa polegająca na powiększeniu powierzchni zabudowy, powiększeniu kubatury i nadbudowie. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że występujące w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "nadbudowy" zawiera się w innym pojęciu z tego przepisu, a mianowicie "rozbudowy". W konsekwencji organy przyjęły, że nadbudowa to rodzaj rozbudowy, w wyniku której dotychczas istniejący budynek zostaje podwyższony bez zwiększenia powierzchni zabudowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska organów i uznaje je za błędne. Art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego posługuje się bowiem zarówno pojęciem "rozbudowy" jak i "nadbudowy". Zatem, gdyby przyjąć pogląd zaprezentowany przez organy obu instancji, rozróżnienie to byłoby zbędne, a posługiwanie się wykładnią prowadzącą do wyeliminowania pojęć zawartych w ustawie nie może być uznane za prawidłowe. Ponadto zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. (Dz. U. poz. 1146 ze zm.) określa wzór wniosku o pozwolenie na budowę w ten sposób, że wyraźnie, poprzez umieszczenie w osobnych rubrykach (część D.2 rubryki 61 i 62), rozróżnia rozbudowę od nadbudowy. Również znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek Z.R. i M.R. o wydanie warunków zabudowy (karta akt administracyjnych I instancji oznaczona numerem 1) zawiera osobne rubryki dotyczące ww. rodzajów budowy. W formularzu tym zaznaczono, że inwestor zamierza dokonać nadbudowy, ale z kolei do wniosku załączono mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych, na której zaznaczono budynki, co do których projektowana jest rozbudowa (bez nadbudowy) oraz istniejący budynek gospodarczy. Decyzja o warunkach zabudowy z 26 lipca 2010 r. podlegająca wyjaśnieniu określa inwestycję jako "przebudowę istniejącego budynku mieszkalno gospodarczego z częścią usługową (warsztatem stolarskim) na budynek mieszkalno usługowy (pokoje do wynajęcia i istniejący warsztat stolarski) wraz z jego rozbudową". Skoro więc w decyzji tej nie została wymieniona "nadbudowa", to wyjaśnienia organów obu instancji oparte na koncepcji zawierania się pojęcia "nadbudowy" w pojęciu "rozbudowy" należało uznać za błędne i w rezultacie prowadzące do zmiany treści wyjaśnianej decyzji. Takie działanie stanowiło zatem naruszenie art. 113 § 2 kpa. Ponadto Sąd uznał, że wyjaśnienia organów obu instancji w zakresie wysokości budynków, dla których ustalono warunki zabudowy, są sprzeczne z treścią wyjaśnianej decyzji. Na stronie trzeciej decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. określono, że maksymalna wysokość budynków po zrealizowaniu planowanej inwestycji to 12 m (pkt 2.1 lit. "o"), a w wynikach analizy (pkt 5 "f") podano, że wysokość budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze wynosi od 8 do ok. 12, 5 m. Natomiast według dokonanych przez organy wyjaśnień (stanowisko urbanisty i Wójta) budynek istniejący może być nadbudowany do wysokości 12 m, a nowy (rozbudowany) mógłby osiągnąć nawet 16 m. Wynika to z około pięciometrowej różnicy poziomów istniejącej na działce, w kierunku ul. [....] . W ocenie Sądu takie wyjaśnienie również prowadzi do zmiany treści wyjaśnianej decyzji i narusza art. 113 § 2 kpa. Zwrócić też należy uwagę, że przy dokonywaniu wyjaśnienia decyzji organy nie trzymały się pojęć w niej zawartych. Mianowicie decyzja z dnia 26 lipca 2010 r. (pkt 2.1 "j", "l", "m", "o") posługuje się terminami "projektowany budynek (względnie "część projektowana") oraz "istniejący budynek" (lub też "część istniejąca"), a w wyjaśnieniach pojawia się nowe określenie - "budynek rozbudowywany", a nadto wg wyjaśnień organu przez istniejącą część budynku "oczywiście" należy rozumieć część uwzględniającą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego, a nie jego stan istniejący. Wg Sądu takie działanie nie służy usunięciu wątpliwości, ale wręcz zwiększa ich ilość. Wobec powyższego Sąd uznał, że postanowienia wyjaśniające organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 113 § 2 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do takiego wyjaśnienia treści decyzji z dnia 26 lipca 2010 r., które wykraczało poza treść tej decyzji. Ponadto Sąd uznał, że SKO w N. w istocie nie rozpoznało zażalenia T.B. , ponieważ w ogóle nie ustosunkowało się do podniesionych przez nią zarzutów. To zaś stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 15 kpa. Za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, że przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe zajęcie przez organ odwoławczy stanowiska odnośnie wzajemnych relacji pojęć "rozbudowy" i "nadbudowy". Jak bowiem wskazano wyżej, wyjaśnienie tej kwestii jest kluczowe nie tylko dla prawidłowego rozpatrzenia zażalenia, ale w ogóle do załatwienia złożonego wniosku o wyjaśnienie decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. Ponadto SKO nie ustosunkowało się m.in. do zarzutu niedoręczenia T.B. postanowienia Wójta Gminy T. z dnia 18 listopada 2014 r., w przedmiocie wyjaśnienia, że za elewację frontową projektowanego budynku należy uznać elewację od strony drogi gminnej publicznej nr [....] (ul. ...) pomimo, że wyjaśnienia te stanowiły podstawę zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa oraz usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W szczególności powinny uwzględnić, że nadbudowa oraz rozbudowa są odrębnymi zakresowo pojęciami. W wyniku obydwu zwiększa się powierzchnia użytkowa obiektu oraz jego kubatura. Jednakże w przypadku dokonania nadbudowy nie zwiększa się powierzchnia zabudowy obiektu, co z kolei następuje w wyniku rozbudowy. Ponadto nadbudowa skutkuje powstaniem nowej części obiektu ponad istniejącą już częścią, a nowa część nie ma posadowienia na gruncie. W związku z powyższym orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej równowartość należnego w sprawie wpisu od skargi. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie III sentencji wyjaśnić należy, że § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193) stanowi bowiem, że wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym wynosi 100 zł. Skoro skarga T.B. dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, to wpis od takiej skargi wynosi 100 zł, a skarżąca uiściła wpis w wysokości 300 zł. Zatem kwota 200 zł podlegała zwrotowi jako nadpłacony wpis.