I OSK 3186/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 28/14 w sprawie ze skargi S. T. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 28/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej: w pkt 1 zobowiązał Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku do załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wniosku skarżącego S. T. z dnia 7 marca 2014 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku grzywnę w kwocie 500,00 zł; w pkt 4 zasądził od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku na rzecz S. T. kwotę 34,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: S. T. w dniu 7 marca 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku o udostępnienie mu informacji publicznej "w dacie złożenia skargi – pisma M. G. w 2011 r.", poprzez zapoznanie z ww. dokumentacją. W odpowiedzi na złożony wniosek organ wskazał, że dokumenty zawierające informacje, o których udostępnienie wniósł S. T. dotyczą jego indywidualnej sprawy i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej "u.d.i.p.") i nie podlegają udostępnieniu. Organ wskazał też, że dokumenty, o których udostępnienie wniósł S. T. stanowią akta postępowania skargowego (przeprowadzonego przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, zakończonego negatywnym zweryfikowaniem orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym) uregulowanego w Dziale VI (winno być "w Dziale VIII") Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że postępowanie skargowe ma charakter uproszczony i jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wytwarzane w nim dokumenty mają charakter wewnętrzny i nie można ich utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, których zasady udostępniania oraz formy odmowy regulują przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. S. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 677/12. Wniósł o zobowiązanie organu do jej udostępnienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarżący nie wykorzystał środków zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, tj. zażalenia do organu wyższego stopnia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. stanowiącym odmowną odpowiedź na wniosek o udostępnienie żądanej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 28/14 uwzględnił skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu chybiony jest pogląd organu, że skarga podlega odrzuceniu z powodu niewykorzystania przez skarżącego środka zaskarżenia, jakim w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że w przypadku skargi na bezczynność, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, że skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Udzielenie informacji publicznej zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji uznał zatem, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie. Sąd wskazał, że wniosek skarżącego złożony do organu dotyczył udostępnienia w trybie informacji publicznej daty i treści pisma M. G. znajdującego się w aktach sprawy skargowej dotyczącej skarżącego. Wniosek nie dotyczy zatem udostępnienia całości akt skargowych, co do których udostępnienia wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 677/12 wskazując, że takie akta skargowe winny być udostępniane na zasadach określonych w art. 73–74 k.p.a. regulujących zasady ich udostępniania, lecz został skonkretyzowany poprzez wskazanie konkretnego dokumentu znajdującego się w tych aktach. Sąd wskazał, że dokumenty znajdujące się w aktach postępowania związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności przez organ wykonujący zadania administracji publicznej jakim jest Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy i podlegają udostępnieniu w trybie określonymi przepisami tej ustawy. W tej sytuacji odmowa ich udostępnienia przesądza o bezczynności organu. Sąd I instancji wskazał, że wobec tego, iż organ – mimo wcześniejszych rozstrzygnięć przez sądy – skargę skarżącego dotyczącą dostępu do informacji wyjaśniających zasady ich udostępniania nadal odmawia ich udostępnienia, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu wymierzona grzywna jest współmierna do stopnia naruszenia prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że informacje żądane przez S. T. podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie i wniosek dotyczy treści stanowiącej informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, 2) art. 73 i 74 k.p.a. w związku z art. 221 k.p.a. poprzez uznanie, że akta skargowe winny być udostępnione na zasadach określonych we wskazanych przepisach prawa, podczas gdy zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a., prawo składania skarg jest realizowane na zasadach określonych w art. VIII k.p.a., z których wynika, że do postępowania w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 141 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. oraz błędnego zastosowania w odniesieniu do wniosku S. T. ustawy o dostępie do informacji publicznej przez pominięcie argumentów przedstawionych przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonał nieprawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wskazanie, że dokumenty zawierające informacje, o których udostępnienie wniósł S. T. nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu, 3) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku jako organ władzy publicznej wykonujący zadania określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) jest zobowiązany do udostępnienia posiadanych informacji mających charakter informacji publicznych. Jednak, zdaniem organu, Sąd dokonał błędnej oceny całości akt sprawy uznając, że wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Żądana w niniejszej sprawie przez S. T. informacja dotyczyła odrębnej sprawy prowadzonej w trybie postępowania skargowego, wszczętej na podstawie skargi M. G. (dotyczącej S. T.). Sprawa ta była prowadzona w ramach postępowania skargowo-wnioskowego jako postępowania odrębnego, do którego nie stosuje się Działu II k.p.a., a dodatkowo regulowanego przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skargi i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46). Są to dokumenty o charakterze wewnętrznym i nie można ich utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, których zasady udostępniania oraz formę odmowy regulują przepisy art. 73–74 k.p.a. Organ stwierdził, że jego działania w sprawie były zgodne z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 677/12. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. T. wniósł o zasądzenie od Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku maksymalnej grzywny w wysokości 5.000 zł oraz o zwrot kosztów dojazdu i procesu. Wskazał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek udostępnienia żądanej informacji stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r.. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. reprezentująca organ pełnomocniczka podała, że dokument, którego udostępnienia żąda w niniejszej sprawie skarżący nie znajduje się w aktach postępowania administracyjnego związanego z orzeczeniem niepełnosprawności S. T., postępowanie skargowe prowadzone było przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zawarte w tej skardze zarzuty nie są usprawiedliwione. Ponadto nie zostało stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w urzędu, by występowały przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania, jakie wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie w pełni precyzyjnie odniósł się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 667/12, jednakże uchybienie to uznane być powinno w okolicznościach niniejszej sprawy jako częściowo błędne uzasadnienie orzeczenia, które mimo tej wady, odpowiada prawu. Powołany wyżej prawomocny wyrok wiąże w myśl art. 170 p.p.s.a. nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wyrok ten wydany został w sprawie ze skargi S. T., a jego przedmiotem było udostępnienie informacji publicznej w postaci akt postępowania skargowego. W sprawie tej prawomocnie przesądzone zostało, że żądana przez skarżącego S. T. informacja stanowi informację publiczną. Wobec tego nie mógł być uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrując skargę S. T. dotyczącą bezczynności w udostępnieniu "pisma M. G. w 2011 r.‟, a więc skargi złożonej w postępowaniu skargowym, którego dotyczył powołany wyrok z dnia 18 października 2012 r. Sąd I instancji obowiązany był respektować wyrażoną tam ocenę, że żądany dokument zawiera informację publiczną, chociaż szczegółowa analiza pisemnych motywów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 667/12 prowadzi do wniosku, że zasady udostępniania akt sprawy w trybie uregulowanym w art. 73 k.p.a., wskazane tam zostały jako sposób dostępu do akt postępowania administracyjnego, a nie akt skargowych, jak podano w zaskarżonym wyroku. Ostatecznie, w sprawie niniejszej Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku S. T. z dnia 7 marca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją stwierdzonej przez Sąd bezczynności organu, poza zobowiązaniem do załatwienia wniosku, było stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny współmiernej do stopnia naruszenia prawa (art. 149 p.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z regułami określonymi w art. 141 § 4 k.p.a., a wskazana wcześniej wada nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do informacji przekazanej na rozprawie kasacyjnej, zgodnie z którą organ nie jest w posiadaniu żądanego przez S. T. dokumentu, zauważyć należy, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku oraz informacji niepełnej, niejawnej czy niewiarygodnej, gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej prawem formie, bądź też nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Mając powyższe na uwadze oddalono skargę kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek S. T. dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, bowiem skarżący nie wykazał, by poniósł jakiekolwiek koszty tego postępowania.