II OSK 1472/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1634/13 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], a nadto poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1634/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku J. W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie niedostatecznego oświetlenia klatek schodowych w budynkach mieszkalnych, wielorodzinnych przy ul. [...] w S. odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że budynki mieszkalne, wielorodzinne usytuowane przy ul. [...] w S. znajdują się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "O." reprezentowanej przez trzyosobowy zarząd, który kieruje działalnością spółdzielni. Klatka schodowa należy do części wspólnych budynku za którą odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.". W ocenie organu wnioskodawca nie jest członkiem zarządu spółdzielni i nie posiada interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia w ramach nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie niedostatecznego oświetlenia klatek schodowych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r, Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że J. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie niedostatecznego oświetlenia klatek schodowych w budynkach mieszkalnych, wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w S. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego posiadanie przez J. W. w ramach Spółdzielni Mieszkaniowej "O." wyodrębnionej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku usytuowanym przy ul. [...] w S. z własnością ułamkową części gruntu nie stanowi przesłanki do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania. J. W. jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", a sprawa niedostatecznego oświetlenia klatek schodowych dotyczy części wspólnych obiektu pozostającego w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej. Skargę na powyższe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W. Skarżący zarzucił organowi błędną ocenę interesu prawnego wskazując, że wszyscy członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "O." posiadają wyodrębnioną własność lokali mieszkalnych z własnością ułamkową części gruntu i części wspólnych budynku. Zdaniem skarżącego w tym stanie faktycznymi znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, do których odsyła art. 26 ust 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Skarżący podniósł, iż "w świetle art. 22 ust 3 pkt 5 ustawy o własności lokali czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest m.in. udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej, a z całą pewnością klatka schodowa z jej oświetleniem jest taką nieruchomością. Zatem zarząd spółdzielni nie może w takim przypadku czynić odstępstwa od projektu budowlanego". Skarżący wskazał, iż "w tym przypadku klatka schodowa przed ociepleniem była oświetlona należycie, ale w czasie ocieplenia zlikwidowano część okien i zmniejszono pozostałe powodując niedoświetlenie". Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozstrzygnięcie, czy niezależnie od interesu prawnego strony nie powinno zostać podjęte działanie z urzędu. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę Sad wskazał, że przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie niedostatecznego oświetlenia klatek schodowych w budynkach mieszkalnych, wielorodzinnych przy ul. [...] w S. z powodu uznania, że wniosek złożył podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Zdaniem Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Bezspornym jest, że skarżący posiada własność lokalu mieszkalnego nr [...] z własnością ułamkową części gruntu w budynku usytuowanym przy ul. [...] w S. Niesporne jest również, że skarżący jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", która w imieniu wszystkich współwłaścicieli również posiadających odrębną własność lokali wykonuje zarząd nieruchomością wspólną tzw. zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz 1116 ze zm.). Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w ramach sprawowania z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną jako zarządu powierzonego może podejmować samodzielne działania w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12). Zarząd spółdzielni nie musi mieć zgody wszystkich właścicieli mieszkań, gdy załatwia formalności związane z remontem budynku. Organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały klatkę schodową jako część wspólną budynku, nad którą zarząd sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa. Na Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w ramach sprawowanego zarządu spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku. Oznacza to, że sprawa nieodpowiedniego oświetlenia klatki schodowej leży wyłącznie w gestii spółdzielni mieszkaniowej, która odpowiada za utrzymanie klatki schodowej w odpowiednim stanie. Skarżący nie posiada zatem interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania dotyczącego nieodpowiedniego oświetlenia klatki schodowej w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w S., w którym znajduje się jego lokal mieszkalny. W budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] w S. skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego. Tym samym skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania dotyczącego nieodpowiedniego oświetlenia klatki schodowej w tym budynku. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania gdyż w sposób oczywisty skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie niedostatecznego oświetlenia klatek schodowych. W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. J. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wskazanego zarzutu co uniemożliwia kontrolę instancyjną; w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiekolwiek ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do podniesionego przez Skarżącego zarzutu co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; b) art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy p własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 60, poz. 905 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wskazanego zarzutu co uniemożliwia kontrolę instancyjną; w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiekolwiek ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do podniesionego przez Skarżącego zarzutu co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: c) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), poprzez ich nieprawidłową wykładnie i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieodpowiedniego oświetlenia klatek schodowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy od zasady reprezentowania członków spółdzielni przez zarząd, dopuszczalny jest wyjątek, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes" w myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; nie zbadanie powyższych okoliczności przez pryzmat art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu przesłanki nieważności postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie taka przyczyna podmiotowa nie wystąpiła. Przy ocenie naruszenia prawa w zaskarżonym do Sądu postanowieniu należy uwzględnić uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 oraz uchwałę z 19 października 2015 r. II OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 października 2015 r. II OPS 2/15 przyjął: "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej". Zarówno w uchwale z 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12, jak i w uchwale z 19 października 2015 r. II OPS 2/12 przyjęto i wyznaczono granice do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane samodzielnie przez spółdzielnię mieszkaniową – "wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej". Do organu nadzoru budowlanego należy ustalenie zakresu i rodzaju robót budowlanych, a zatem czy roboty budowlane należały do eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej, czy przekraczały ten zakres. W sprawie niesporne jest to, że J. W. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] z własnością ułamkową części gruntu w budynku usytuowanym przy ul. [...] w S. Niesporne jest, że jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "O.". Zakres prowadzonych robót budowlanych stanowi okoliczność przesadzającą o tym, czy przekroczyły zakres bieżącej eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej, co w konsekwencji przesądzi o interesie prawnym J. W. Wymaga to ustaleń, których organy wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie podjęły. Tym samym czyniąc zasadnym zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez ustaleń stanu faktycznego przesądzenie w sprawie o interesie prawnym J. W. i przyznaniu lub odmowie przyznania statusu strony postępowania w sprawie jest naruszeniem prawa, które uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Oddalenie w takim przypadku przez Sąd administracyjny skargi, czyni zasadnym zarzuty kasacyjne. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.