IV SA/Wa 3583/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również jako "organ odwoławczy"), działając w oparciu o art. 70, art. 71 ust.1 pkt 2, art. 72, art. 74 ust.1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 128, poz. 1176 – dalej "o udzielaniu cudzoziemcom ochrony") oraz art. 104 § 1, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej zwany: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący") od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 7 marca 2011r. (wpływ do organu w dniu 9 marca 2011 r.) A. M. złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosek o wypłatę świadczenia pieniężnego, wypłacanego na podstawie art. 72 ustawy z dnia 13 czerwca 20103 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony za okres od czerwca 2009 r. do marca 2010 r. - w sumie 10 miesięcy. W kolejnym piśmie z dnia 23 marca 2011 r. jako podstawę swojego żądania wnioskodawca wskazał, iż świadczenia pieniężne mu się należą w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011r. Sygn. II OSK 557/10 uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 sygn. IV SA/Wa 832/09 oraz Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr [...] i decyzję organu I instancji). Z tego faktu A. M. wywodził, iż postępowanie w sprawie nie zakończyło się, a tym samym nie utracił prawa do pomocy socjalnej i miał do niego prawo przez cały okres postępowania sądowo-administracyjnego. W odpowiedzi na ten wniosek zostało przygotowane pismo, datowane na dzień 11 kwietnia 2011 r., odebrane przez Skarżącego w dniu 12 kwietnia 2011 r. W powyższym piśmie Departamentu Pomocy Socjalnej Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyjaśniono, iż wniosek o przyznanie świadczeń za okres od czerwca 2009 r. do marca 2010 r. został już wcześniej rozpatrzony, w wyniku czego została wydana decyzja negatywna z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Wyjaśniono także, iż okres udzielania świadczeń socjalnych sprecyzowany jest w art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, który stanowi, iż pomoc socjalną i opiekę medyczną zapewnia się w okresie postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy i przez okres 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji ostatecznej w tej sprawie, a w przypadku, gdy postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy zostało umorzone przez okres 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania, natomiast pomoc socjalna nie jest udzielana w czasie postępowania sądowoadministracyjnego. Wyżej wskazane pismo Skarżący otrzymał w dniu 11 kwietnia 2011 roku. W dniu 5 marca 2015 r. Skarżący wezwał Urząd do Spraw Cudzoziemców do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji po wniesieniu wniosku o wypłatę zaległego świadczenia pieniężnego wypłacanego na podstawie art. 72 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony za okres od czerwca 2009 r. do marca 2010r.r. W dniu [...] lipca 2015 r. organ I instancji wydał w sprawie decyzję nr [...] o odmowie wypłacenia A. M. świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "RP") za okres od 1 czerwca 2009 do 31 marca 2010 r. W dniu 7 sierpnia 2015 r. A. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dnia [...] października 2015 r. Szef Urzędu wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i umorzeniu postępowania organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazując na obowiązujące przepisy prawne i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał w szczególności, że w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić tę decyzję lub uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, bowiem A. M. w dniu 11 maja 2009r. złożył wniosek o wypłatę świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP w związku ze złożeniem w dniu 7 maja 2009r. czwartego wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...], po rozpoznaniu w/w wniosku, odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP. Organ wyjaśnił że mając na uwadze że decyzja została doręczona stronie w trybie art. 26 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zachodzi domniemanie doręczenia decyzji, przy czym strona nie wzruszyła domniemania prawidłowego doręczenia decyzji, ani też nie złożyła od niej odwołania. Tym samym decyzja jest ostateczna i prawomocna. Zdaniem organu odwoławczego wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2011r. o wypłatę świadczenia pieniężnego za okres od czerwca 2009 do marca 2010r., a zatem za okres trwania czwartej procedury o przyznanie statusu uchodźcy, należało uznać jako wniosek dotyczący sprawy zakończonej już decyzją ostateczną (res iudicata). Powyższe oznacza, zdaniem organu II instancji, że decyzja organu I instancji jest obarczona wadą nieważności, a tym samum organ odwoławczy był zobligowany do jej uchylenia i umorzenia postępowania I instancji w całości. Organ wyjaśnił również że ze względu na powyższe brak jest uzasadnienia dla przeprowadzenia przez organ II instancji oceny zarówno argumentacji organu I instancji, jak i zarzutów strony skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji organu odwoławczego, że została wydana z: • naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie do trwającej ponad cztery lata zwłoki w wydaniu decyzji, a tym samym naruszenie prawa Strony do rzetelnego procesu w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, • błędne wpisanie na stronie pierwszej, daty wydania decyzji Rady do Spraw Uchodźców nr [...], • niezapoznanie się z treścią wyroku NSA z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 557/10 i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że brak jest przesłanek do wypłacenia Stronie świadczenia pieniężnego za okres od 1 czerwca 2009 do 31 marca 2010 r., • niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. z jakiego legalnego źródła utrzymania Strona miała korzystać w wyżej wskazanym okresie oraz czy takie źródło w ogóle istniało, • stosowanie przez Szefa Urzędu podwójnych standardów przy wydawaniu decyzji, • naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ważnego (słusznego) interesu Strony, • naruszenie Konwencji Genewskiej, na podstawie której podczas toczącego się postępowania o nadanie statusu uchodźcy cudzoziemiec powinien mieć zapewnione godne warunki życiowe (minimum socjalne i opieka medyczna), • naruszenie art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez poddawanie Strony nieludzkiemu i poniżającemu traktowaniu podczas toczącego się postępowania o nadanie statusu uchodźcy w tym narażenie skarżącego na popełnianie czynów karalnych. • całkowity brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołaniu) z dnia 7 sierpnia 2015 r. • błędne stwierdzenie, że wniosek skarżącego o wypłacenie zaległego świadczenia pieniężnego za okres od czerwca 2009 do marca 2010 należy potraktować jako wniosek dotyczący sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu skarżący opisał dokładnie przebieg postępowania jak również innych postępowań które prowadzone były w jego sprawie. Odniósł się szczegółowo do treści decyzji organu I instancji wskazując, że jest ona wadliwa oraz podkreślił, iż nie zgadza się z treścią skarżonej decyzji, że kwestia przyznania i wypłaty świadczenia pieniężnego za okres od czerwca 2009 r. do marca 2010 r. została przez organ rozpoznana wcześniejszą decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Podniósł że wskazana wyżej decyzja była związana ze złożonym przez niego czwartym wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy, co jednoznacznie wynika z treści wniosku z dnia 9 marca 2011 r. a także z treści wniosku złożonego w dniu 7 sierpnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podkreślił także, że gdyby wadliwe decyzje Szefa Urzędu z dnia [...] lipca 2008 r. o umorzeniu postępowania, a następnie Rady ds. Uchodźców z dnia [...] marca 2009 r. – nie zostały wydane, to otrzymałby świadczenia socjalne w czasie całej procedury z trzeciego wniosku na podstawie decyzji Szefa Urzędu z dnia [...] stycznia 2008 r. [...]. W związku z tym wniosek złożony w dniu 9 marca 2011 r. (datowany na dzień 7 marca 2011 r.) należy traktować jako wniosek o wyrównanie świadczeń socjalnych w związku z toczącym się postępowaniem o nadanie statusu uchodźcy z trzeciego wniosku z dnia 24 grudnia 2007 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu. W dniu 9 lutego 2016r. do Sądu wpłynęło dodatkowe stanowisko skarżącego w którym podkreślił iż zwrotne potwierdzenie odbioru (karta 142 akt) decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nie zawiera żadnej daty ani też podpisu skarżącego nadto błędnie na nim zostało wskazane dane dotyczące obywatelstwa – wskazano bowiem obywatelstwo rosyjskie podczas gdy skarżący jest bezpaństwowcem i nie posiada obywatelstwa żadnego kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn.zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał że skarga jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia czy faktycznie w sprawie mamy do czynienia z res iudicata a tym samym czy organ odwoławczy miał obowiązek zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia orzeczenia organu I instancji i umorzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2011 r., jako bezprzedmiotowego bowiem sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia bowiem w dniu [...] maja 2009 r. została wydana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzja o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP, o którą skarżący w piśmie z dnia z dnia 11 maja 2009 r. wnosił Tymczasem zdaniem skarżącego taka sytuacja nie zachodzi bowiem złożony przez niego wniosek z dnia 11 maja 2009 r. był związany ze złożeniem przez niego czwartego wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Natomiast rozpoznany przez organy skarżonym orzeczeniem wniosek związany był z trzecim (wcześniejszym) wnioskiem skarżącego o nadanie statusu uchodźcy. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, sąd na wstępie zauważa, że kontrolą sądu w niniejszej sprawie została objęta decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. (o nr jak na wstępie) uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] orzekającą o odmowie wypłacenia skarżącemu świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP za okres od 1 czerwca 2009r. do 31 marca 2010 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Z uzasadnienia w/w decyzji wynika iż podstawą uchylenia i umorzenia postępowania była jego bezprzedmiotowość związana z faktem, iż organ wcześniejszą ostateczną decyzją wydaną w dniu [...] maja 2009 r. rozstrzygnął już kwestię przyznania za wskazany okres świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP za okres 1 czerwca 2009 r. do 31 marca 2010 r. Sąd wskazuje zatem, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy uchyla natomiast zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Dzieje się tak m.in. wówczas, gdy postępowanie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., Lex 2013, nr 157136). Jednak w niniejszej sprawie przekazane do Sądu akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że z taką sytuacją mamy do czynienia. Przede wszystkim należy wskazać, iż akta nie zawierają wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2009 r., co uniemożliwia porównanie zakresu tego wniosku oraz wniosku z dnia 9 marca 2011 r. Nadto należy podkreślić, że treść decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie, iż w sprawie prócz tożsamości podmiotowej mamy również do czynienia z tożsamością przedmiotu a zatem, że świadczenie o które ubiega się skarżący było już przedmiotem rozpoznania przez organ i jest w tym zakresie wydana ostateczna decyzja. I na koniec należy stwierdzić, iż przedłożony do Sądu materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r. w dniu orzekania przez organ I instancji tj. w dniu [...] lipca 2015 r. byłą decyzją ostateczną. W aktach sprawy znajduje się kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazanej decyzji kierowanej do skarżącego. Jednak, jak wynika z treści tego dokumentu, skarżący jej nie odebrał (brak jest podpisu na tym dokumencie skarżącego). Widnieje na nim jedynie adnotacja, że decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń i że doręczenie nastąpiło w trybie art. 26 (bez wskazania aktu administracji). Pod tą adnotacją znajduje się podpis nieczytelny a zatem nie pozwalający na stwierdzenie kim jest osoba, która powyższą adnotację na zwrotnym potwierdzeniu odbioru uczyniła. Sąd zauważa w tym miejscu, że art. 26 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (bowiem prawdopodobnie w notatce chodziło o ten akt prawny), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2009 r., stanowił że: 1. W postępowaniu w sprawie nadania statusu uchodźcy pisma doręcza się wnioskodawcy, a gdy wnioskodawca działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. 2. Wnioskodawcy, którego miejscem zamieszkania jest ośrodek dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, zwany dalej "ośrodkiem", pisma doręcza się przez kierownika ośrodka, za potwierdzeniem odbioru. 3. W przypadku gdy na zlecenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zwanego dalej "Szefem Urzędu", ośrodek prowadzi organizacja społeczna, stowarzyszenie lub inna osoba prawna albo osoba fizyczna, za kierownika ośrodka, o którym mowa w ust. 2, uważa się osobę działającą w imieniu Szefa Urzędu na podstawie upoważnienia. 4. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w ust. 2 pismo pozostawia się u kierownika ośrodka na okres 7 dni. 5. Kierownik ośrodka umieszcza zawiadomienie o nadejściu pisma, terminie i miejscu jego odbioru na tablicy ogłoszeń w ośrodku, w języku zrozumiałym dla cudzoziemca. Pismo uważa się za doręczone po upływie 7 dni od dnia wywieszenia zawiadomienia. 6. Kierownik ośrodka doręcza nadawcy formularz z pokwitowaniem wnioskodawcy odbioru pisma lub zawiadamia nadawcę o terminie, w którym nastąpiło doręczenie pisma w sposób określony w ust. 4 i 5. Jak więc z powyższego wynika doręczenie poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń jest możliwe, ale gdy mamy do czynienia z wnioskodawcą, którego miejscem zamieszkania jest ośrodek dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy. Tymczasem z akt sprawy, które zostały przekazane do Sądu nie wynika by skarżący w tym czasie zamieszkiwał w ośrodku dla cudzoziemców lub adres tego ośrodka wskazał do doręczeń. Przy czym co istotne w piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. skarżący wprost wskazuje, iż nigdy na terenie żadnego ośrodka nie zamieszkiwał. Powyższe zdaje się potwierdzać również fakt, że wystąpił z wnioskiem o pomoc która przyznawana jest cudzoziemcom mieszkającym poza ośrodkiem, gdyż jej celem jest pokrycie przez cudzoziemca we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto rację ma skarżący podnosząc, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ani też na decyzji, która w tym trybie podlegać miała doręczeniu, nie uczyniono stosownych adnotacji dot. daty wywieszenia informacji o wydanej decyzji na tablicy ogłoszeń, co uniemożliwia ustalenie czy i kiedy ewentualnie weszła ona do obrotu prawnego. Mając zatem na względzie, iż z przedłożonego przez organ materiału dowodowego nie wynika by żądanie objęte wnioskiem z dnia 7 marca 2011 r. dot. przyznania i wypłaty świadczenia za okres czerwiec 2009 do marca 2010 r. było tożsame przedmiotowo z przedmiotem postępowania objętym decyzją z dnia [...] maja 2009 r. i aby ta decyzja weszła do obrotu prawnego i byłą decyzją ostateczną, co wskazuje, iż organ rozpoznając niniejsza sprawę naruszył przepis art. 7, 8, 77 k.p.a. a przez to również przepis art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uznając iż powyższe naruszenia miały istotny wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.