I OSK 1193/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 340/15 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., II SA/Op 340/15 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowił art. 5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, ze zm., zwanej dalej ustawą). Brzmienie tego przepisu zostało nadane od 1 stycznia 2012 r. ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212). Nowelizacja ta wprowadziła istotne zmiany mechanizmu zatrzymywania dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego (pkt 1), zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy (pkt 2), bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych (pkt 3) organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Według art. 5 ust. 3a ustawy, decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Natomiast zgodnie z treścią art. 5 ust. 3b ustawy, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji oraz o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. W myśl zaś ust. 5 art. 5 ustawy, na podstawie tego wniosku organ wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego, gdy ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3 oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiąże się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Zatem, postępowanie w sprawie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy musi być poprzedzone odrębnym postępowaniem w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Postępowanie to może zostać wszczęte jedynie w sytuacjach określonych w art. art. 5 ust. 3 ustawy. Nadto, sama decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie może być wydana wobec takiego dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. W wyroku z 12 lutego 2014 r. (K 23/10, OTK-A 2014 nr 2, poz. 10) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że celem uchwalenia art. 5 ust. 3b ustawy było zwiększenie stopnia wywiązywania się dłużników z ustalonego przez sąd zobowiązania alimentacyjnego. Cel, którym kierował się ustawodawca, wiąże się z ochroną wyrażonych w Konstytucji wartości, które zostały wymienione w art. 18 (ochrona i opieki małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa), art. 71 ust. 1 (ochrona dobra rodziny i prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, do szczególnej pomocy władz publicznych) i art. 72 ust. 1-3 Konstytucji (ochrona praw dziecka). Dalej Trybunał wskazał, że instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu polega na czasowym zatrzymaniu dokumentu, który zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm. – aktualnie Dz. U. z 2014 r. poz. 600) stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bądź w ruchu międzynarodowym. Nie jest ona tożsama z zakazem prowadzenia pojazdów, który jest środkiem karnym określonym w art. 39 pkt 3 Kodeksu karnego, orzekanym przez sąd wobec osób skazanych za przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował zatem z porządku prawnego art. 5 ust. 3b ustawy, który pozostaje w bezpośrednim związku z art. 5 ust. 5 ustawy, stanowiącym podstawę prawną decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Trybunał dokonał całościowej analizy unormowania zawartego w art. 5 ustawy, dostrzegając też skutki ust. 5 i ust. 6 tego przepisu, co rzutuje na ocenę odnośnie konstytucyjności podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z art. 5 ust. 3b wynika jednoznacznie, iż czynność skierowania do starosty wniosku o zatrzymanie mu prawa jazdy może zostać dokonana dopiero wówczas, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna. Decyzjami ostatecznymi są m.in. decyzje wydane przez organ odwoławczy, gdyż zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy Ł. z [...] lipca 2013 r. została zaskarżona do organu odwoławczego, który decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał ją w mocy, natomiast tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 361/14, oddalił skargę J. W. Zatem, decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna [...] grudnia 2013 r. Konsekwencją tego była możliwość wystąpienia przez Wójta Gminy Ł. z wnioskiem, o jakim mowa w art. 5 ust. 3b ustawy, do Starosty N. jako organu właściwego w przedmiocie orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika. Spowodowało to wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie zatrzymania skarżącemu, jako dłużnikowi alimentacyjnemu uchylającemu się zobowiązań alimentacyjnych, posiadanego prawa jazdy. Poza zakresem tego postępowania pozostawały przyczyny, z jakich skarżący nie wywiązywał się i nie wywiązuje z obowiązku alimentacyjnego, jaka aktualnie jest jego sytuacja osobista, zdrowotna czy majątkowa oraz przyczyny takiego stanu rzeczy. Ze względu bowiem na odrębność obu postępowań, w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatrzymanie prawa jazdy, nie podlegają już badaniu okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące przyczyn niezrealizowania obowiązku alimentacyjnego, sytuacji zdrowotnej oraz faktu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wskazywane przez skarżącego w celu wykazania, iż nie uchyla się od obowiązku alimentacyjnego. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki, które z mocy art. 5 ust. 5 ustawy obligowały Starostę N. do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Analizując charakter decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy, istotnym jest, że nie jest to decyzja uznaniowa. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że ma on charakter normy bezwzględnie obowiązującej, która w przypadku spełnienia wymienionych w niej warunków zobowiązuje starostę do wydania rozstrzygnięcia o zatrzymaniu prawa jazdy. Starosta nie dokonuje więc oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy determinują wyłącznie dwie ustawowe przesłanki, z których pierwszą jest istnienie ostatecznej decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, o której mowa w art. 5 ust. 3b ustawy, a drugą – wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy, kierowany do starosty na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna (art. 5 ust. 5 ustawy). Na związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy, a także art. 5 ust. 6 tej ustawy, w którym ustawodawca określił warunki uzasadniające uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy świadczy fakt, że w przypadku spełnienia wymienionych w tych przepisach przesłanek, obydwa nie pozostawiają organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z nim, uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. W ocenie Sądu, obie omówione wyżej przesłanki warunkujące zatrzymanie prawa jazdy zostały spełnione, stąd zaskarżony akt należało uznać za prawidłowy. Wobec pozostawania w porządku prawnym ostatecznej decyzji uznającej skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz złożenia przez Wójta Gminy Ł., wniosku o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy, organy orzekające w sprawie – będąc związane decyzją z [...] lipca 2013 r. i wnioskiem z 20 listopada 2014 r. – nie mogły odstąpić od dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy. W tych okolicznościach nie doszło do naruszenia art. 136 p.p.s.a. przez organ odwoławczy, który poczynił ustalenia w zakresie przesłanek z art. 5 ust. 6 ustawy. Skoro w art. 5 ust. 5 ustawy przewidziano obligatoryjne zatrzymanie prawa jazdy po otrzymaniu wniosku sporządzonego po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, to w takim przypadku organ zobligowany był do wydania decyzji zatrzymującej prawo jazdy. Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że art. 5 ust. 5 ustawy, stanowiący podstawę wydanych rozstrzygnięć, nie budzi wątpliwości Sądu co do jego konstytucyjności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania tj., art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 i art. 15 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ drugiej instancji przekroczył granice dozwolonego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego wyznaczone art. 136 K.p.a., czym naruszył zasadę dwuinstancyjności, bo w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.; a także naruszenie prawa materialnego, tj.: 2. art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy organy administracji publicznej nie mają obowiązku weryfikowania, czy nie wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w ust. 6 art. 5 ustawy, lecz winny się ograniczyć jedynie do weryfikacji czy decyzja o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego jest ostateczna oraz czy właściwy organ złożył wniosek o wydanie decyzji o zatrzymanie prawa jazdy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres postępowania o wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu winien również obejmować weryfikację przesłanek określonych w art. 5 ust. 6 ww. ustawy, zgodnie z którym uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowany do starosty, gdy: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Dla odczytania normy prawnej stanowiącej o zakresie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o zatrzymanie prawa jazdy koniecznym jest odejście od wykładni językowej i sięgnięcie po wykładnię celowościową. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Funkcja decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu polega na zmobilizowaniu, zaktywizowaniu dłużnika – usunięcia przeszkód w wyegzekwowaniu wierzytelności z tytułu alimentów, co wynika również z zacytowanych powyżej przepisów. Skoro w ust. 6 art. 5 ustawy ustawodawca określił przesłanki stanowiące podstawę do uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, sprowadzające się w istocie do przypadków wykonania przez dłużnika wcześniej nałożonych przez właściwy organ i niewykonanych przez dłużnika obowiązków, to brak uwzględniania tych przesłanek i badania okoliczności sprawy w tym kierunku w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy doprowadzić może do sytuacji absurdalnej. W sytuacji, w której już w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy dłużnik alimentacyjny wypełni przesłanki stanowiące podstawę do uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, to poprzestanie na wykładni językowej lub językowej i systemowej doprowadzi do konieczności wydania decyzji, o zatrzymaniu prawa jazdy, która w chwili jej wydawania nie będzie celowa, gdyż obowiązek, do którego miała ona przymusić, został już wykonany. Doprowadzi to również do bezpodstawnego, bo nieuzasadnionego celem ustanowionej regulacji obciążenia dłużnika alimentacyjnego, wobec którego odpadły podstawy do zastosowania środków przymuszających w postaci zatrzymania prawa jazdy. Interpretacja nieuwzględniająca badania w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy przesłanek określonych w ust. 6 art. 5 ustawy doprowadzi również do złamania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady zaufania obywateli do organów władzy państwowej. Wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy przy uprzednim wypełnieniu przesłanek dających podstawy (a w istocie stanowiących o obowiązku organów, gdyż w tym wypadku działanie organów pozbawione pozostaje w tym zakresie luzu decyzyjnego) wystąpienia o uchylenie tej decyzji pozostaje również niecelowe z punktu widzenie ekonomiki procesowej. Tę absurdalną i niesprawiedliwą sytuację pozwala wyeliminować wykładnia celowościowa sprowadzająca się do uwzględniania przez organ administracji przy wydaniu również przesłanek określonych w art. 5 ust. 6 ustawy. Dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów doprowadziło do naruszenia przez WSA w Opolu przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak stwierdził, ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy, który poczynił ustalenia w zakresie przestanek z art. 5 ust. 6 ustawy, dotyczących uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i stwierdził, że skarżący nadal nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Skoro w art. 5 ust. 5 ustawy przewidziano obligatoryjne zatrzymanie prawa jazdy po otrzymaniu wniosku sporządzonego po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, to w takim przypadku organ zobligowany był do wydania decyzji zatrzymującej prawo jazdy. Z tego względu nie można skutecznie zarzucać, że opisane działanie organu odwoławczego stanowi takie uchybienie przepisom postępowania, które dawałoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podjęło czynności wyjaśniające zmierzające do weryfikacji, czy skarżący w istocie posiada status dłużnika alimentacyjnego, tj. działania mające na celu weryfikację przesłanek określonych art. 5 ust. 6 ustawy. Niewątpliwe podjęcie się wyjaśnienia tych przesłanek było w pełni zasadne w toku postępowania o wydanie decyzji o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, jednakże nie na etapie postępowania drugoinstancyjnego, przy uprzednim braku dokonania jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie przez organ I instancji. Organ ten bezzasadnie zatem podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji w której istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Komentowany przepis wymaga bowiem dodatkowo, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Te dwie przesłanki nie tylko powinny być spełnione kumulatywnie, ale także wymagany jest funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki naruszenia przepisów postępowania i przesłanki koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Redakcja tej drugiej przesłanki jest wyjątkowo nieporadna językowo, ale należy założyć, że organ odwoławczy powinien wskazać, po pierwsze – w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie sprawy lub (w sensie negatywnym) w jakim zakresie organ pierwszej instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, po drugie – istotny wpływ "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" na jej rozstrzygnięcie. Związek przyczynowy między "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy" a "jej rozstrzygnięciem" jest związkiem rzeczywistym, bowiem należy wykazać, że rzeczywiście nie wyjaśniono sprawy "w koniecznym zakresie" i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie; i związkiem kwalifikowanym, ponieważ wymaga wskazania, że wpływa istotnie na rozstrzygnięcie sprawy. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Niewątpliwie uwzględniając zakres postępowania wyjaśniającego, jaki winien przeprowadzić organ administracji przed wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, tj. oprócz zbadania czy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o uznaniu danej strony za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz czy wniosek pochodzi od właściwego organu dokonać również weryfikacji przesłanek negatywnych, których wystąpienie nie pozwala na wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, SKO w O. dokonując tych ustaleń za organ pierwszej instancji, który w tym zakresie nie podjął żadnych czynności, naruszyło zasadę dwuinstancyjności wychodząc poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dozwolonego dla organu drugiej instancji. Zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego poczyniony przez SKO w O. dotyczył bowiem okoliczności mających bezpośredni wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Niewątpliwe również brak dokonania tych ustaleń przez organ I instancji stanowił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., co łącznie obligowało organ drugiej instancji do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotychczas nieprzeprowadzonego w pełni doprowadziło do sytuacji, w której sprawa administracyjna była rozstrzygana niejako przez jedną instancję, gdyż organ I instancji nie dokonał w tym względzie żadnych ustaleń. Pozbawiło to stronę prawa do kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne. Zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest chybiony. Z treści art. 5 ust. 6 ustawy wynika jednoznacznie, że wymienione w nim okoliczności są przesłankami uzasadniającymi wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a nie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Takie znaczenie przytoczonego przepisu znajduje również uzasadnienie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że w razie wątpliwości dotyczącej znaczenia normy będącej elementem określonej instytucji prawnej należy znaczenie to ustalić w ten sposób, by odpowiadało ono funkcji tej instytucji jako całości. W szczególności należy eliminować takie ustalenia interpretacyjne budzących wątpliwość tekstów prawnych, przy których przyjęciu skutki stosowania odpowiednich norm byłyby wadliwe – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 404-405. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Gdyby przyjąć interpretację art. 5 ust. 6 ustawy zaproponowaną przez skarżącego kasacyjnie, to instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu nigdy nie spełniłaby funkcji, dla której ją powołano, ponieważ okoliczności uzasadniające uznanie strony za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych byłyby ustalane dwukrotnie, Po raz pierwszy, w postępowaniu w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych i po raz drugi w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 i art. 15 K.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie prowadziło postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w kwestii, czy skarżący w istocie posiada status dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Okoliczność ta bowiem została bezspornie ustalona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] lipca 2013 r., którą organy właściwe w sprawie zatrzymania prawa jazdy były bezwzględnie związane. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest błędny z samej swej istoty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Za całkowicie bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., II SA/Op 340/15 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. Określona przez ustawę kontrola została zatem przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca – środka wymienionego w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie oznacza bowiem, że Sąd nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.