IV SA/Wa 3440/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. U. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] odmówił uwzględnienia wniosku E. U. i J. K. (zwanych dalej "skarżącymi") o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 11 m2, zajętą pod ul. [...] oraz nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 9 m2, zajętą pod ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 30 grudnia 2005 r. J. K. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w Dzielnicy [...], przy ul. [...]., z nieruchomości objętej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 786m2 w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz 872 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, iż przepis art. 73 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, ustalane i wypłacane będzie na wniosek właściciela nieruchomości, przy czym wniosek ten musi zostać złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Organ wskazał, że w nagłówku wniosku z 30 grudnia 2005 r. jako wnioskodawca została wskazana wyłącznie J. K. a pod wnioskiem figuruje tylko podpis J. K. W aktach sprawy brak jest wniosku E. U. oraz J. K., co potwierdza oświadczenie zawarte w piśmie z 30 września 2014 r. W ww. piśmie zatytułowanym wyjaśnienie, E. U. z domu K. oraz J. U. wnieśli o uwzględnienie ich do odszkodowania za ww. nieruchomość. Wnioskodawcy w piśmie podnieśli, iż na rozprawie administracyjnej 25 czerwca 2013 r., poinformowali, że są wraz z bratem pokrzywdzeni w sprawie. Przyznali także, że przez przeoczenie nie złożyli podpisów pod wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. Organ pierwszej instancji podkreślił, że złożenie wniosku przez jednego z właścicieli nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w stosunku do pozostałych współwłaścicieli. Mając na uwadze wskazane w ustawie Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną terminy złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, organ uznał wniosek E. U. i J. K. za złożony po ustawowym terminie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że J. K. – matka skarżących, złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za całość nieruchomości, natomiast Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] przyznał odszkodowanie zmarłej w dniu [...] października 2014 r. J. K. za 4/6 własności nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Tymczasem zdaniem odwołujących, ich matka występowała również w imieniu dzieci a nie dołączenie stosownego pełnomocnictwa stanowi wyłącznie brak formalny wniosku, który winien być uzupełniony w trybie art. 64 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w analizowanym postępowaniu podstawę materialno - prawną kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] stanowi art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie, z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisów ww. art. 73 wynika, że na instytucję stwierdzenia nabycia mienia składają się dwie sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję, na podstawie art. 73 ust. 1. ww. ustawy z 13 października 1998 r. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie mienia stanowi wówczas wyłączny dowód nabycia przez odpowiedni podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności konkretnej nieruchomości – wyodrębnionej geodezyjnie działki o określonej powierzchni i granicach. Natomiast w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ wskazał, że w sprawie J. K. i E. U. nie podpisali się pod wnioskiem z 30 grudnia 2005 r. złożonym przez J. K., a złożyli nowy wniosek pismem z 30 września 2014 r. Wniosek ten wpłynął po terminie określonym w omawianym przepisie. W takiej sytuacji organ nie mógł rozpatrzyć merytorycznie sprawy a jedynie odmówił uwzględnienia wniosku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, który miał wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 7, 10, 28, 30, 76 i 77 k.p.a. związku z art. 28, 30 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 73 ustawy z 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez, nie odniesienie się do zarzutu, że J. K. złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania za całą nieruchomość występując w imieniu pozostałych współwłaścicieli, a w konsekwencji odmowę wypłaty odszkodowania i przyjęcie, że wniosek dotyczący odwołujących się nie został złożony w terminie. 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 64, 76, 77, 107 k.p.a. polegające na nieprawidłowym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, m.in. wniosku o wypłatę odszkodowania złożonego przez J. K. w imieniu wszystkich właścicieli nieruchomości i nie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią wniosku, a wskazaniem jedynie jednego wnioskodawcy przez J. K. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek złożony przez J. K. dotyczył całości nieruchomości, a organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Nadto skarżący podnieśli, że decyzja przyznająca odszkodowanie adresowana była do osoby zmarłej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r, poz. 1647 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpatrując wniosek E. U. i J. K. o uwzględnienie ich przy ustaleniu i wypłacie odszkodowania organy obu instancji nie wywiązały się w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). Przypomnieć bowiem należy, iż specyfika stosowania norm prawa administracyjnego polega na zbadaniu przez właściwy organ administracyjny, czy z ustalonym przez niego stanem faktycznym ustawa wiąże (czy też nie) występowanie określonych skutków prawnych, o których z zasady organ ten wypowiada się w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej. Stąd dla prawidłowego stosowania prawa administracyjnego, fundamentalne znaczenie ma prawidłowe, wszechstronne, rzetelne, zgodne m.in. z zasadą prawdy materialnej, obiektywne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ramach tego ustalenia stanu faktycznego sprawy organ powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powinien zaś m.in. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Realizacja wskazanych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Przy tym ustalenia stanu faktycznego, organ winien rozpocząć – w razie gdy postępowanie nie jest prowadzone z urzędu, ale zainicjowane zostało przez stronę – od dokładnej analizy wniosku. W rozpoznanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy (pismo z dnia 13 października 2014 r., znak [...] – w aktach administracyjnych – brak numeracji kart), organ zakwalifikował pismo z dnia 1 października 2014 r. (data wpływu do organu), złożone przez E. U. oraz J. K., jako nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przy czym, wniosek złożony przez J. K. w 2005 r. organ potraktował jako odrębny wniosek i postępowanie nim wszczęte, zakończył decyzją z dnia [...] października 2014 r. Tymczasem, analiza wskazanego pisma skarżących, w ocenie Sądu nie pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie tego pisma jako nowego wniosku. Treść pisma nie jest jednoznaczna. Wynika z niej bowiem, że nawiązuje ono do pisma z dnia 16 września 2014 r., Nr [...]. Można również z treści tego pisma wnosić, iż intencją strony jest dołączenie do postępowania wszczętego na wniosek J. K. z dnia 30 grudnia 2005 r. Stąd zakwalifikowanie pisma jako nowego wniosku bez wyjaśnienia intencji osób go wnoszących, było zdaniem Sądu, nieprawidłowe. Zważyć należy, że na gruncie postępowania administracyjnego to podmiot wnoszący dane pismo decyduje o jego charakterze, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale. Jak słusznie podkreśla się w literaturze, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (por. J. Malanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46). Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zatem zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie. Stosownie do powyższego, w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ odwoławczy obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska. Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że pierwsza faza badania pisma skarżących z dnia 1 października 2014 r., zatytułowanego "Wyjaśnienie", zakończona została zakwalifikowaniem przez organ pierwszej instancji jako nowego wniosku i w konsekwencji wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia i przyznania odszkodowania wobec złożenia wniosku z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną. Jak się jednak okazuje, wobec nieprecyzyjnego sformułowania tego pisma, kwalifikacja go jako odrębny wniosek, wypaczyła intencję wnioskodawców. Błąd ten został powielony przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, działanie organu odwoławczego w zakresie przyjęcia kwalifikacji pisma z dnia 1 października 2014 r., nie było prawidłowe, gdyż nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania realizującego podstawowe zasady procedury administracyjnej, wynikające z art. 7 oraz z art. 8 k.p.a. Na skutek tego zaskarżona decyzja, jako niezgodna z żądaniem strony, była co najmniej przedwczesna. Podstawowe znaczenie miało bowiem prawidłowe odczytanie i zakwalifikowanie pisma skarżących z dnia 1 października 2014 r. Tym bardziej, że jak wynika z informacji przekazanych przez skarżących w odwołaniu, a potwierdzonych przez E. U. w dniu rozprawy, pismo to zostało złożone jeszcze w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem J. K. z dnia 30 grudnia 2005 r. Nie było zatem przeszkód, aby – stosownie do intencji skarżących – wydając decyzję rozstrzygającą wniosek J. K., zawrzeć orzeczenie w przedmiocie wniosku E. U. i J. K.. Podkreślić należy, że Sąd nie przesądza czy żądanie skarżących w zakresie odszkodowania, winno zostać uwzględnione. Jednak prawidłowe odczytanie wniosku oraz nadanie mu charakteru zgodnie z treścią w nim zawartą, a w konsekwencji łączne rozpatrzenie z wnioskiem J. K., jest konieczne w świetle przywołanych wyżej przepisów a nadto zgodne jest z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., wyrażającą obowiązek prowadzenia przez organy administracji państwowej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie Sąd zauważa, iż pismo z dnia 13 października 2014 r., znak [...], skierowane do skarżących, jakkolwiek informuje o sposobie zakwalifikowania ich pisma z dnia 1 października 2014 r., to jednak jest ono na tyle nieprecyzyjne, że nie może dziwić brak reakcji skarżących na to pismo. Z jego treści nie wynika wcale, że pismo skarżących z dnia 1 października 2014 r. zostało zakwalifikowane jako odrębny wniosek. Ta informacja wynika jednoznacznie dopiero z uzasadnienia decyzji organu I instancji. W tej sytuacji stwierdzić więc należy, iż organ rozstrzygając niniejszą sprawę nie ustalił należycie stanu faktycznego i nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył zasadę prawny obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. W świetle podniesionych zaś okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś gdy organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, to badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Wyjaśnić bowiem należy, że sądowa kontrola zgodności decyzji z prawem nie jest przeprowadzana dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji, ponieważ ustalenie wady decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną, w następnej zaś kolejności sąd obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym, ponieważ ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego stanowiące podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a dopiero w ostatniej kolejności sąd przeprowadza kontrolę przestrzegania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 460-461). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi. Sąd wskazuje, że jak wynika z akt sprawy wniosek złożony przez J. K. został rozstrzygnięty decyzją (według informacji udzielonych w skardze decyzja ma Nr [...], wydana została w dniu [...] października 2014 r.) Stroną tej decyzji jest J. K. która jednak w dniu wydania decyzji nie żyła. Sąd zatem – z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, spowodowany błędnym zakwalifikowaniem przez organ pisma skarżących z dnia 1 października 2014 r. oraz zakończeniem sprawy, której dotyczył ten wniosek – wskazuje, że organ ponownie rozpatrując sprawę winien zgromadzić materiał dowodowy niezbędny dla ustalenia wskazanych okoliczności i rozważyć potrzebę, zasadność oraz możliwość – niezależnie od uprawnień skarżących przysługujących im w tym zakresie – wyeliminowania decyzji wydanej na wniosek J. K. z obrotu prawnego. Wówczas zaistnieje możliwość łącznego rozpatrzenia wniosków. W razie jednak gdy decyzja ta pozostanie w obrocie prawnym, organ podejmie stosowne – znane organowi z urzędu – środki celem rozpoznania wniosku skarżących zawartego w piśmie z dnia 1 października 2014 r. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.