II SA/Sz 1346/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Starosta S. decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r., nr [...] uznał M.R. z dniem 5 stycznia 2015 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. Starosta S. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), po uprzednim wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r., orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia 19 stycznia 2015 r., nr [...] oraz o odmowie uznania M.R. z dniem 5 stycznia 2015 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie raportu z usługi elektronicznej świadczonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rzecz publicznych służb zatrudniania powziął informację, że w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. strona podlega ubezpieczeniu emerytalnemu w ZUS jak osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem. Z uzyskanej informacji z ZUS wynika, ze ubezpieczeniu emerytalnemu strona podlega od 1 stycznia 2015 r. Zatem rejestrując się w Urzędzie Pracy w dniu 5 stycznia 2015 r. nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania za osobę bezrobotną, gdyż podlegała ubezpieczeniu emerytalnemu na podstawie odrębnych przepisów. M.R. złożyła od tej decyzji odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zapewnienia jej czynnego udziału w każdy stadium postępowania i bez umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia 16 września 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń w sprawie oraz treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewoda zauważył, że poprzez podleganie ubezpieczeniom społecznym nie należy rozumieć podleganie wszystkim rodzajom ubezpieczeń na raz. Skoro odwołująca się podlega ubezpieczeniu emerytalnemu, to jest to ubezpieczenie społeczne z tytułu innych przepisów niż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym Starosta zobligowany był do wydania decyzji o odmowie uznania strony z dniem 5 stycznia 2015 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Na opisaną wyżej decyzję M.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do orzeczenia o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną, 2) naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. wyrażające się w wydaniu decyzji bez zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i bez umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Starostę S., 3) naruszenie art. 149 K.p.c. poprzez uznanie, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowiło postępowanie w rozumieniu tego przepisu i nie było konieczne przeprowadzenie odrębnego postępowania celem rozstrzygnięcia istoty sprawy i umożliwienia stronie czynnego w nim udziału, 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia i powierzchowne odniesienie się w nim do treści odwołania skarżącej. Powołując się na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. W uzasadnieniu zarzutów skargi strona podała, że zgłoszona została dobrowolnie do ubezpieczenia emerytalnego w ZUS jako osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem. Z tego tytułu nie pobierała jakichkolwiek świadczeń z ZUS ani innych korzyści. Ubezpieczenie następowało na wniosek i było dobrowolne. Przede wszystkim jednak było to wyłącznie ubezpieczenie emerytalne i żadne inne. Natomiast przepis art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia, zdaniem skarżącej, mówi o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia społeczne obejmują: ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia rentowe, ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Błędnie zatem organ zatrudnienia uznał, iż skarżąca nie może być uznana za osobę podlegającą ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Taka wykładnia jest niezgodna z brzmieniem przepisów i stanowi rozszerzającą wykładnię przepisów prawa. Sytuacja stypizowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy o promocji zatrudnienia mówi wyłącznie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, a zatem w zestawieniu z treścią art. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chodzi o podleganie i to obowiązkowe wszystkim ubezpieczeniom, tj. emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu, a nie wyłącznie jednemu z nich. Ubezpieczenie społeczne to wszystkie wymienione w treści art. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rodzaje ubezpieczeń. Dlatego też orzekając o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną organ zatrudnienia dopuścił się naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia. Takie postępowanie i interpretację przepisów skarżąca uznała za sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Bowiem przyjmując prawidłowość stanowiska organu zatrudnienia uznać należy, iż z jednej strony osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem korzysta z możliwości posiadania ubezpieczenia emerytalnego z ZUS, a jednocześnie zostaje pozbawiona ubezpieczenia zdrowotnego i zmuszona jest wraz z dzieckiem do odpłatnego korzystania ze wszystkich świadczeń zdrowotnych. Z jednej zatem strony korzystałaby z pomocy ze strony państwa w zakresie polityki prorodzinnej, z drugiej jednak narażana byłaby na wysokie wydatki i koszty związane z procesem leczenia. Również zatem z tych względów wykładnię przepisów przyjętą przez organ uznać należy za błędną. Skarżąca zwróciła również uwagę na rozwiązania ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r., która wyróżnia dwie grupy osób sprawujących osobistą opiekę nad dzieckiem. Analiza tych przepisów, w ocenie skarżącej, uzasadnia twierdzenie, że zbieg tytułów do ubezpieczenia zachodzi w przypadku osoby bezrobotnej, ale pobierającej zasiłek dla bezrobotnych. Natomiast osoba bezrobotna bez przeszkód może podlegać ubezpieczeniu emerytalnemu z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Nadto, zasady współżycia społecznego nakazują, aby w taki właśnie sposób przepisy były interpretowane i rozumiane. Dodatkowo skarżąca wskazała, że sytuacja prawna w jakiej się znalazła nie jest jednolicie traktowana w urzędach pracy. Niedopuszczalne jest zatem różnicowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na podleganie pod określony urząd pracy. Skarżąca wskazała również na konsekwencje jakie dla niej wiążą się uznaniem za prawidłowego stanowiska organu zatrudnienia, jak i Wojewody Zachodniopomorskiego. Organ I instancji wystąpi o zwrot uiszczonych składek zdrowotnych za skarżącą, zaś skarżąca zostanie obciążona kosztami wszystkich świadczeń zdrowotnych z których korzystała w danym okresie. Jest to sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Tym bardziej, że trudno oczekiwać, aby obywatel miał świadomość takich regulacji prawnych jak zawarte w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nadto był w stanie przewidzieć sposób wykładni i interpretacji tych przepisów przez konkretny Urząd. Istotne jest również to, że Urzędy Pracy w ogóle nie miały świadomości możliwości podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i nie pouczały o tym, że w takiej sytuacji nie można posiadać statusu osoby bezrobotnej. Dopiero uzyskanie dostępu do systemu teleinformatycznego spowodowało, iż w odniesieniu do skarżącej wykazano zbieg tytułów do ubezpieczenia. I wyłącznie na tej podstawie wydano zaskarżone orzeczenia. Natomiast nie podjęto jakichkolwiek działań mających na celu zrozumienie instytucji podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i celu jaki przyświecał wprowadzeniu takich udogodnień. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podała, że postanowienie o wznowieniu postępowania wydane zostało w dniu 14 sierpnia 2015 r., a doręczone w dniu 31 sierpnia 2015 r. Natomiast zaskarżona decyzja wydana została już w dniu 21 sierpnia 2015 r. Faktycznie poprzez takie działania skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie wspominając już o możliwości zgłoszenia jakichkolwiek wniosków dowodowych czy swoich oświadczeń w przedmiocie postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy stronami stała się kwestia wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 definiuje pojęcie bezrobotnego, nakazując przez to rozumieć osobę, która m.in. (lit. l) "nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121) "Ubezpieczenia społeczne obejmują: 1) ubezpieczenie emerytalne; 2) ubezpieczenia rentowe; 3) ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa, zwane dalej "ubezpieczeniem chorobowym", 4) ubezpieczenia z tytułu wypadku przy pracy i chorób zawodowych, zwane dalej "ubezpieczeniem wypadkowym"". W ocenie Sądu, zasadnie Wojewoda do ubezpieczeń społecznych zaliczył ubezpieczenie emerytalne. Wynika to wprost z ww. art. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który do ubezpieczeń społecznych zalicza zarówno ubezpieczenie emerytalne, jak i ubezpieczenia rentowe, ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie wypadkowe. Każdy z rodzajów ubezpieczeń powiązany jest z odpowiednim rodzajem składek (emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe), które wpływają do czterech odrębnych funduszy. Również liczba mnoga, którą posłużył się ustawodawca stanowiąc, że "ubezpieczenia społeczne obejmują" wyszczególnione rodzaje ubezpieczeń, nie pozwala na podzielenie argumentacji skargi, wedle której, za podleganie ubezpieczeniu społecznemu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należało by uznawać wyłącznie sytuację podlegania wszystkim rodzajom ubezpieczeń społecznych łącznie. Uzasadnienia dla takiej wykładni skarżąca w rzeczy samej nie przedstawiła, próbując natomiast wykazać, już w oderwaniu od tej normy prawnej, skutki jakie niesie dla niej odmienna interpretacja tego przepisu. Jak można wywnioskować z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i wyjaśnień samej skarżącej, na dzień 5 stycznia 2015 r., korzystała ona z możliwości wynikającej z art. 6b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami sprawującymi osobistą opiekę nad dzieckiem, a które nie spełniają warunków do podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu, o których mowa w art. 6a. Również takie osoby, gdy zgłoszą się do ZUS z uwagi na sprawowanie opieki nad dzieckiem, podlegają ubezpieczeniu. Jednak w odróżnieniu od osób wymienionych w art. 6a – osoby te będą podlegały wyłącznie ubezpieczeniu emerytalnemu. Pomimo zatem, że ubezpieczenie to następuje na wniosek, staje się ono ubezpieczeniem obowiązkowym, co wpisuje się w wymienioną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przesłankę podlegania, na podstawę odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca pozostawił wybór pomiędzy zarejestrowaniem się w urzędzie pracy, jako osoby poszukującej i gotowej do podjęcia zatrudnienia, z którym to faktem wiąże się co prawda opłacanie z budżetu państwa składek na ubezpieczenie zdrowotne ale bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, albo zgłoszenie się do ZUS ze względu na sprawowanie opieki nad dzieckiem i skorzystanie z prawa do opłacania przez ZUS za ten okres składek z budżetu państwa na fundusz emerytalny, a w niektórych przypadkach również na fundusz rentowy (art. 6a u.s.u.s.). W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że osoby sprawujące osobistą opiekę nad dzieckiem objęte obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym na podstawie art. 6b u.s.u.s. rezygnują z własnej aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad dzieckiem, wobec czego nie są gotowe do podjęcia zatrudnienia i z tego powodu nie mogą posiadać statusu osoby bezrobotnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 522/15, dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl) Bez wpływu na ocenę prawidłowego zastosowania ww. przepisów przez organy orzekające w niniejszej sprawie pozostaje kwestia jednolitości orzeczniczej organów administracji, a jej ewentualny brak nie może stanowić przesłanki do takiej wykładni prawa jaka byłaby dla skarżącej korzystniejsza. Wbrew opinii skarżącej, założenie organów, że od obywateli oczekiwać można przestrzenia obowiązujących przepisów prawa, jest uzasadnione. Tym bardziej, że skarżąca została dodatkowo pouczona w momencie, nie pierwszej zresztą, rejestracji o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym o warunkach umożlwiających posiadanie statusu osoby bezrobotnej, o czym świadczy podpisana w dniu 5 stycznia 2015 r. "Informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna" (karta 97 akt administracyjnych). Nie ma również znaczenia w sprawie fakt w jakich okolicznościach Powiatowy Urząd Pracy dowiedział się o podleganiu przez skarżącą obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu. Istotne jest, że okoliczność ta nie była znana organowi w dniu 19 stycznia 2015 r., tj. w dniu wydawania decyzji o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Wystąpiły zatem podstawy do wznowienia przez organ I instancji postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r. i w konsekwencji uchylenia tej decyzji oraz orzeczenia o odmowie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, bowiem również na dzień orzekania skarżąca nie spełniała warunków w tym zakresie przewidzianych przepisami prawa. O ile przyznać należy rację skarżącej, że wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło bez uprzedniego zweryfikowania, czy strona odebrała przesyłkę zawierającą postanowienie o wznowieniu postępowania, co stanowiło uchybienie proceduralne, to jednak, zdaniem Sądu, zdarzenie to nie miało istotnego wpływu na ograniczenie praw strony i ostatecznie na wynik tej konkretnej sprawy. Skarżąca miała prawo uczestniczyć w toczącym się postępowaniu przed organem II instancji, a wyjaśnienia swe składała również w Powiatowym Urzędzie Pracy na etapie bezpośrednio poprzedzającym wznowienie postępowania. Dla oceny wagi uchybienia organu I instancji nie bez znaczenia pozostaje również to, że okoliczności faktyczne, które legły u podstaw wydania kwestionowanych decyzji, są niesporne i nie wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego strona mogłaby wnioskować o przeprowadzenie określonych środków dowodowych, a którego to uprawnienia miałaby zostać pozbawiona działaniami organu I instancji. Poza tym, również w skardze strona nie wykazała jakie środki dowodowe miała zamiar zgłosić i jaki wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie miało uchybienie organu I instancji polegające na wydaniu decyzji przed datą odebrania przez nią postanowienia o wznowieniu postępowania oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Własną wykładnię przepisów skarżąca miała możliwość przedstawić i uczyniła to w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów Sąd zarzucanych naruszeń przepisów postępowania nie uznał za takie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie wówczas stanowiłyby one podstawę do uwzględnienia skargi, co wynika wprost z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób dostateczny wyjaśnił zarówno podstawę prawną i faktyczną jej podjęcia, realizując tym samym podstawowe wymogi stawiane decyzji administracyjnej i jej uzasadnieniu przez art. 107 K.p.a. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niewadliwie ustalony stan faktyczny i prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa materialnego oraz że nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddalaniu skargi.