II SA/Gl 1055/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 27 kwietnia 2015 r. skarżąca Spółka [A], zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej – infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, składającej się z 3 masztów o wysokości 4,95 m wraz z antenami sektorowymi, antenami radioliniowymi i urządzeniami RRU, ustanowionych na powierzchni dachu oraz urządzeń sterujących zainstalowanych na dachu na konstrukcjach wsporczych, na działce nr 1 w R. przy ul. [...]. Do zgłoszenia dołączono dokumentację techniczno-formalną oraz kwalifikację przedsięwzięcia, a także oświadczenie o dysponowaniu przedmiotową działką na cele budowlane. Jednakże decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wniesiono sprzeciw do zgłoszenia. Organ I instancji uznał, że skoro zgłoszenie obejmuje m.in. montaż konstrukcji wsporczej (trzy maszty o wysokości 4,95 m), na istniejącym dachu budynku wielorodzinnego, zatem na wykonanie robót wymagane jest pozwolenie na budowę. W odwołaniu od decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 kpa oraz art. 30 ust. 6 i 7 i art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zdaniem odwołującego się inwestora, organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych co do zakresu i rodzaju zgłoszonych robót i w żaden sposób nie uzasadnił potrzeby wniesienia sprzeciwu w kontekście wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na wskazany zakres robót budowlanych. Powołując się zaś na uzasadnienie projektu nowelizacji Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), odwołujący wywiódł, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym są rodzajem urządzenia z art. 29 ust. 2 pkt 15, podlegającego zwolnieniu od obowiązku pozwolenia na budowę. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że aczkolwiek obarczona jest ona wadami w postaci braku uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również oceny zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego i przesłanek z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a to z uwagi na wysokość samego budynku, wynoszącą 12 m, w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki ustawowe do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że na terenie objętym inwestycją, obowiązuje plan miejscowy (uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r., opubl. w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Inwestycja zlokalizowana jest na terenie o symbolu 11.MW,U – tereny zabudowy wielorodzinnej oraz usług, na którym dopuszczono co prawda realizację stacji bazowych na istniejących obiektach, zgodnie z § 7 pkt 11 planu, jednakże § 6 ust. 6 uchwały, ustala że na całym obszarze planu uciążliwość prowadzonych działalności nie może wykraczać poza granice własności, na której jest prowadzona. Z kolei zgodnie z § 5 pkt 9 uchwały, przez uciążliwe oddziaływanie należy rozumieć m.in. szkodliwe promieniowanie. Stąd też organ odwoławczy uznał, że z uwagi na zapis § 6 ust. 6 i § 5 pkt 9 planu jako aktu prawa miejscowego, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji, albowiem w świetle dołączonej do zgłoszenia kwalifikacji przedsięwzięcia, ponadnormatywne oddziaływanie szkodliwego promieniowania tej stacji – anten, wykracza poza granice działki inwestora. Odwołując się zaś do wyroków WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 617/11 i NSA z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1619/12, w których dokonano wykładni innego planu dla miasta R., zawierającego jednak analogiczny zapis, organ II instancji uznał, że sam fakt występowania promieniowania w przestrzeni niedostępnej dla ludzi, ma co prawda znaczenie dla obowiązku przeprowadzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, lecz nie ma znaczenia dla oceny zgodności z planem. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Spółka [A], domagała się uchylenia decyzji obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie normy art. 138 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, 2. art. 7, 77, 80 oraz 170 § 3 kpa poprzez brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie przytoczenie treści podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz nie wyjaśnienie w sposób prawidłowy, dlaczego będzie ona miała zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, a także brak jednoznacznego wskazania, w oparciu o który przepis w ocenie organu II instancji został skutecznie wniesiony sprzeciw w niniejszej sprawie, a tym samym działanie w niniejszym postępowaniu w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. 3. art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 98 poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 kpa poprzez nie działanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo tj. nieprawidłowe ustalenie znaczenia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., a w następstwie wadliwe dokonanie subsumpcji normy prawnej do stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe ustalenie jego następstw prawnych, II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 4. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw (na innej podstawie prawnej) wobec robót budowlanych, których realizacja nie narusza postanowień planu miejscowego, 5. § 5 ust. pkt 9, § 6 ust. 6 oraz § 7 pkt 11 planu miejscowego w zw. tabelą numer 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 roku nr 192 poz. 1883 ze zm.) polegające na uznaniu, iż sam fakt potencjalnego występowania pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 poza granicami działki nr 1 bez odniesienia się do kwestii czy te pola wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności wystarczy do uznania niezgodności planowanej inwestycji z ww. zapisami planu miejscowego, 6. § 6 ust. 3 pkt 6 oraz § 7 pkt 11 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że planowana przez skarżącą inwestycja jest sprzeczna z treścią ww. norm, 7. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 106 poz. 675 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie do inwestycji celu publicznego zakresu łączności publicznej na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i przywołaniu orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżąca zarzuciła, że błędnie uznał organ odwoławczy, iż sam fakt ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego jest równoznaczny z zaistnieniem uciążliwości dla terenów sąsiednich, bez szczegółowej łącznej analizy parametrów tego oddziaływania, występowania miejsc dostępnych dla ludności oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. W świetle dołączonej kwalifikacji przedsięwzięcia, obszar 70 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej oddziaływania, nie jest bowiem tożsamy z obszarem występowania ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego ustalonego dla miejsc dostępnych dla ludności, czego nie zauważył organ odwoławczy, nie uzasadniając należycie rozstrzygnięcia i utrzymując w mocy decyzję o sprzeciwie na innej podstawie prawnej. Zdaniem skarżącej, zarówno plan miejscowy w § 11 pkt 7, jak i art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju... przewidują zaś możliwość realizacji na tym terenie stacji bazowej. Nadto, § 5 pkt 9 uchwały, przez uciążliwości rozumie jedynie ponadnormatywne oddziaływanie szkodliwego promieniowania, które odnosi się jedynie do miejsc dostępnych dla ludności, a ponadto promieniowanie musi być także szkodliwe. Dokonana przez Wojewodę wykładnia planu jest zatem sprzeczna z celami art. 46 ust. 1 i 2 ustawy i wykracza poza zakres ochrony interesów osób trzecich. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Dodał, że skarżąca kwestionuje też treść złożonej przez siebie kwalifikacji przedsięwzięcia, bowiem wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego zależy od wartości EIRP anten, a nie miejsca jego występowania. Stacja bazowa narusza ustalenia planu miejscowego, ponieważ ponadnormatywne oddziaływanie szkodliwego promieniowania tej stacji – anten, wykracza poza granice działki, na której została zaprojektowana (anteny zostały zaprojektowane w odległości od ok. 5 do 7 m od granic działki). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, na co trafnie wskazał organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, aczkolwiek obarczonej wadami, zostało też należycie uzasadnione i nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy władny był do wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem przedmiotem postępowania było zgłoszenie robót budowlanych, zaś kontrola instancyjna dotyczyła rozstrzygnięcia o wniesieniu sprzeciwu. Nie sposób zatem ferować zarzutu naruszenia art. 15 kpa, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy tożsamej sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Korekta materialnoprawnej podstawy wniesienia sprzeciwu jest zatem dopuszczalna i w pełni uzasadniona. Organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi, jednoznacznie wskazał, że wniesienie sprzeciwu nastąpiło na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wyżej powołanego. Przywołanie w motywach decyzji także art. 30 ust. 7 tej ustawy, miało na celu jedynie wskazanie, że wniesienie sprzeciwu musiałoby nastąpić nawet przy braku sprzeczności robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego, bowiem roboty te jako wykonywane na wysokości ponad 5 m, mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi (pkt 1 tego przepisu). Jednak nakładanie równocześnie na inwestora obowiązku uzyskania na tej podstawie pozwolenia na budowę, byłoby bezprzedmiotowe, skoro w pierwszym rzędzie badaniu podlegać winny przesłanki z ust. 6 art. 30 ustawy. Stwierdzenie, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 2 tego przepisu), czyni zbędnym rozważanie przesłanek z ust. 7, bowiem i tak inwestor nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę, nawet gdyby dostosował się do nałożonego obowiązku wystąpienia o wydanie takiej decyzji. Sąd administracyjny nie podzielił też zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 6, 7, 77 i 80 kpa. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie obejmował wyłącznie dokumentację przedłożoną przez skarżącą Spółkę jako inwestora stacji bazowej telefonii komórkowej w R. – [...]. W niniejszej sprawie zbędna była szczegółowa (łączna) analiza parametrów oddziaływania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego, występowania miejsc dostępnych dla ludności oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, bowiem kwestie te nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w świetle zapisów planu miejscowego, przywołanego przez organ odwoławczy. Plan ten na całym obszarze [...] dopuszcza lokalizację stacji bazowych na istniejących obiektach budowlanych pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii Miejscowego Konserwatora Zabytków w R. w zakresie tej lokalizacji (§ 7 pkt 11 uchwały). Jednakże § 6 ust. 6 uchwały, ustala równocześnie, że na całym obszarze planu uciążliwość prowadzonych działalności nie może wykraczać poza granice własności, na której działalność jest prowadzona. Definicje uciążliwego oddziaływania w rozumieniu tej uchwały, zawiera § 5 pkt 9. Zgodnie z tą regulacją, należy przez to rozumieć m.in. ponadnormatywne oddziaływanie szkodliwego promieniowania. Istota sprawy sprowadza się więc do analizy całości zapisów planu miejscowego i stwierdzenia, czy zakaz uciążliwego oddziaływania obejmuje także miejsca niedostępne dla ludzi w rozumieniu przepisów przywołanego w skardze rozp. Min. Środ. z 2003 r. Zdaniem skarżącej, nie można także postawić znaku równości pomiędzy ponadnormatywnością promieniowania a jego szkodliwością. Jednak prawidłowo uznał organ odwoławczy, że sama kwestia występowania promieniowania w przestrzeni niedostępnej dla ludzi, miałaby znaczenie jedynie dla kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem wymogów obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Do takich pojęć odwołuje się bowiem rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Jednakże plan miejscowy zawiera własną definicję pojęcia "uciążliwość prowadzonej działalności", która nie nawiązuje do pojęcia miejsc dostępnych dla ludzi. Zatem bez znaczenia jest akcentowana przez skarżącą Spółkę okoliczność, że emitowane przez anteny stacji bazowej pola elektromagnetyczne będą przekraczać dopuszczalne parametry gęstości na wysokościach, które są niedostępne dla ludzi bez użycia specjalistycznego sprzętu. Zapis planu, że uciążliwość nie może przekraczać granic własności, wprowadza zakaz realizacji przedsięwzięć, będących źródłem emisji na tereny sąsiednie, a więc obejmuje całą powierzchnię i przestrzeń sąsiednią. Takiej też wykładni planu miejscowego, obowiązującego dla innego terenu Miasta R., dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku w sprawie II OSK 1619/12, wydanym w sprawie z wniosku skarżącej Spółki. W takiej sytuacji sąd administracyjny podzielił wykładnię planu jako aktu prawa miejscowego, dokonaną przez organ odwoławczy, nie stwierdzając naruszenia art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa. Zapisy planu miejscowego mają bowiem walor wiążący dla organów administracji, zaś skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odmowy jego zastosowania na użytek niniejszego postępowania. Jest oczywiste, że szkodliwość jest równoznaczna z ponadnormatywnością promienia, bowiem przy innym rozumowaniu zbędne byłoby odwoływanie się do miejsc niedostępnych dla ludzi. Funkcjonowanie stacji bazowych nie ma żadnego związku z medycznym wykorzystywaniem promieniowania. Występowanie różnych norm dopuszczalnych gęstości mocy pól elektromagnetycznych w różnych krajach nie ma znaczenia dla wykładni prawa miejscowego. Wbrew zarzutom skargi, wykładni planu miejscowego nie podważa też przepis art. 143 Kodeksu cywilnego. Własność rozciąga się także w przestrzeni nad gruntem, a w niniejszym postępowaniu nie chodzi o znaczne wysokości. Budynek, na dachu którego zaprojektowano sporną stację bazową, ma wysokość 12 m. Same maszty antenowe maja wysokość 4,95 m, zaś anteny zaprojektowano w odległości od 5 do 7 m od granic działki. Tymczasem § 7 pkt 2 planu miejscowego, dopuszcza zabudowę do 5 kondygnacji nadziemnych dla zabudowy usługowej oraz 4 kondygnacje dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W praktyce wysokość budynków w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej, może być wyższa niż 12 m. Z uwagi na niewielką odległość od granic działki, nie sposób więc podzielić zarzutu, że właścicielom działek sąsiednich przyznano nieuzasadniona ochronę, niewspółmierną do granic własności, wynikającą z art. 143 kc. Zaskarżona decyzja nie narusza też art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług..., przywołanej w skardze. Istota problemu sprowadza się do stwierdzenia, że plan miejscowy wprost dopuszcza lokalizację stacji bazowych na dachach budynków, lecz pod warunkiem, określonym w § 6 ust. 6 uchwały. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego została też podjęta przed wejściem w życie ustawy z 2010 r. Stąd też skarżąca Spółka może domagać się ochrony prawnej jedynie w odrębnym postępowaniu sądowym w drodze skargi na akt planu miejscowego. Odmowa zastosowania planu na użytek niniejszej sprawy przez skład orzekający nie jest możliwa, bowiem wówczas uchylenie decyzji wnoszącej sprzeciw doprowadziłoby wprost do możliwości realizacji spornej inwestycji, jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości naruszającej inny zapis prawa miejscowego. Mianowicie, jak już wyżej podano, § 7 pkt 11 uchwały wprowadza warunek uzyskania pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w R. w zakresie lokalizacji stacji bazowych na istniejących obiektach budowlanych. Tymczasem do zgłoszenia robót budowlanych wymagana opinia nie została dołączona i na tym etapie postępowania brak jest już możliwości wyegzekwowania takiego dokumentu od inwestora. Brak pozytywnej opinii konserwatora zabytków oznacza zaś oczywistą sprzeczność planowanej inwestycji z planem miejscowym. Przywołane w skardze orzecznictwo nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy, zaś skarżąca Spółka konsekwentnie przemilcza fakt wykładni planu miejscowego dla innego terenu miasta R., zawierającego analogiczny zapis, jak dla przedmiotowego terenu, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).