II OSK 2208/16

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 674/15 w sprawie ze skargi E.K. i D. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. II SA/Lu 674/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), oddalił skargę E.K. i D. K. (dalej: "Skarżąca"/"Skarżący") na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "LWINB") z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W wyroku przestawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "PINB"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał Skarżącym rozbiórkę budynku drewnianego o wymiarach 8,57m x 4,45m i wysokości w kalenicy ok. 3,97m, przeznaczonego na zaplecze socjalne przy pracach ogrodniczych, usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W., wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że budynek został wybudowany w 2013 r. a jego budowa narusza przepisy wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bychawa (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 25 maja 2000 r., Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr [...] z dnia 25 października 2000 r., dalej: "Uchwała" lub "MPZP"), dlatego nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 P.b. umożliwiające jego legalizację przedmiotowej budowy. W MPZP, zabudowana budynkiem działka znajduje się w obszarze strefy ochrony walorów przestrzeni rolniczej - terenów upraw polowych bez prawa zabudowy ("RP"), na terenie której wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci określonych w planie. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, w którym podniesiono, że Skarżąca nie brała udziału w oględzinach i nie miała możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, LWINB zaskarżoną do WSA decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z dnia 27 kwietnia 2015 r. Wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia i podzielił ustalenia oraz ocenę prawną PINB. Naprowadził, że Skarżąca była prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin, a z protokołu oględzin, w których brał udział Skarżący nie wynika, aby informacja o braku możliwości udziału w tej czynności z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim była znana organowi I instancji. Również wbrew twierdzeniom odwołania, nie naruszono art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a."), bowiem PINB zawiadomił Skarżących o możliwości zapoznania się zebranym materiałem dowodowym. W skardze Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także naruszenie art. 10 § K.p.a., poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w oględzinach budynku i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów. Wskazali, że budynek nie jest trwale z gruntem związany, w związku z czym nie mają do tego obiektu zastosowania postanowienia MPZP. Zbagatelizowana została też okoliczność, że Skarżąca nie miała zapewnionego czynnego udziału w oględzinach budynku i że nieznane były organowi usprawiedliwione przyczyny nieobecności Skarżącej (choroba udokumentowana zwolnieniem lekarskim) podczas oględzin. Uniemożliwione zostało także Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych w postępowaniu dowodów, gdyż pismo PINB nie zostało doręczone Skarżącej a jej teściowej, która nie jest jej domownikiem, sąsiadem, ani dozorcą domu. Powyższe narusza art. 43 K.p.a. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę wskazał, że wybudowany przez Skarżących budynek nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Wzniesiony przez Skarżących budynek gospodarczy ma powierzchnię 38,13 m², a więc wymagał uzyskania przed jego realizacją pozwolenia na budowę. WSA zaznaczył, że możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego MPZP i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z obowiązującego MPZP wynika, że działka, na której zlokalizowany jest budynek Skarżących, znajduje się w obszarze strefy ochrony walorów przestrzeni rolniczej - terenów upraw polowych bez prawa zabudowy ("RP"), na terenie której wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci określonych w planie. Na terenie dopuszcza się wyjątki od zakazu zabudowy, ale tylko, gdy dotyczy to adaptacji i rozbudowy istniejących siedlisk w granicach działki, kształtowania terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych, zadrzewień śródpolnych oraz zalesień na zasadach zgodnych z przepisami szczególnymi. WSA nie podzielił argumentów skargi, że w sprawie może mieć zastosowanie § 9 pkt 3 MPZP; plan wszedł w życie w 2000 r., a budynek gospodarczy powstał w 2013 r. Wobec tego po wejściu w życie planu, przepis ten nie ma już do sytuacji Skarżących zastosowania. Także niezasadny jest zarzut nieprawidłowego doręczenia odbioru zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia zostało opatrzone odręcznym podpisem: "A. K. – teściowa", oraz datą doręczenia 30 marca 2015 r. (w formie stempla), a także stemplami urzędu pocztowego nadawczego i oddawczego. Zawiera więc wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 46 § 1 K.p.a., warunkujące skuteczność doręczenia. Tak wypełniony druk potwierdzenia odbioru ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a więc korzysta z domniemania prawdziwości, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. W ocenie WSA wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 K.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz, czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Skuteczne doręczenie następuje wówczas, gdy pod nieobecność adresata w domu, pismo odbiera dorosły domownik, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi, przy czym zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że odbierający pismo domownik musi złożyć oświadczenie, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Zatem nieuzasadniony jest zarzut wadliwości doręczenia korespondencji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez PINB teściowej, która odebrała także wcześniejszą korespondencję dotyczącą sprawy, co nigdy nie było przez Skarżących kwestionowane. W konkluzji WSA uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: "P.p.s.a."), o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 43 K.p.a. polegającego na nieuchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, mimo ich wadliwości, a to wobec błędnego ustalenia, iż osoba stale zamieszkująca w innej miejscowości może być uznana za domownika, a tym samym błędne uznanie doręczonego pisma takiej osobie za skuteczne doręczenie wobec strony postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, mimo ich wadliwości, a to wobec uniemożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, 3. art. 151 P.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji LWINB, jak też decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że WSA w niewystarczający sposób odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 10 i art. 43 K.p.a., a ocena pojęcia osoby domownika, wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest nieprawidłowa. Podniesiono, że z uwagi na to, że teściowa Skarżącej mieszka w innej miejscowości oddalonej o kilka kilometrów, przebywanie w domu strony postępowania miało charakter incydentalny, zaś centrum jej interesów życiowych bez wątpienia znajdowało, jak i nadaj znajduje się w innej miejscowości, gdzie na co dzień przebywa, mieszka. W konsekwencji uznanie teściowej za domownika, a tym samym uznanie doręczonego jej pisma, jako skutecznego wobec Skarżącej, jest nieprawidłowe. Wobec powyższego pismo PINB z dnia 26 marca 2015 r. traktujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji w sprawie nie zostało doręczone stronie postępowania, ponieważ zostało odebrane przez teściową. Konsekwencją jest naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. W rezultacie Skarżąca do dnia otrzymania decyzji organu II instancji nakazującej rozbiórkę budynku w ogóle nie wiedziała, że organ I instancji występował do niej z powyższym pismem, wobec czego doszło do naruszenia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., który powiązano z art. 43 K.p.a. oraz z art. 10 § 1 K.p.a. Zarzucono też naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, jako konsekwencję wystąpienia w przedmiotowej sprawie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem skargi. Jeśli chodzi o uzasadnienie tak sformułowanych zarzutów, to przywołano orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące pojęcia "domownik", o jakim mowa w art. 43 K.p.a. wyprowadzając z nich tezę, że w realiach sprawy teściowa Skarżącej, która odebrała przesyłkę, nie mogła być uznana za domownika. Zatem doręczenie jej pisma zawierającego zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a., nastąpiło z naruszeniem art. 43 K.p.a., co świadczy o naruszeniu tych przepisów postępowania administracyjnego. Przy takich zarzutach i ich uzasadnieniu wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami kasacyjnymi (na co zwrócono uwagę na wstępie). Jeśli chodzi o "związanie" podstawami kasacyjnymi, to oznacza ono konieczność prawidłowego ich określenia. Podstawy kasacyjne stanowią bowiem jeden z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.), a ich przytoczenie polega nie tylko na wskazaniu konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. Poza pokazaniem konkretnego przepisu, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie, w ramach którego należy określić sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać też wypada, że przez "wpływ", o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera uzasadnienia z argumentacją wskazującą na istnienie związku przyczynowego pomiędzy przypisywanym naruszeniem przepisów postępowania a zapadłym orzeczeniem i już z tej przyczyny opisany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 43 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Jeśli pismo doręczono sąsiadowi lub dozorcy to wówczas zawiadamia się o tym adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W rozumieniu tego przepisu wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz, czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Zatem skuteczne doręczenie, pod nieobecność adresata w domu następuje wówczas, gdy pismo odbiera dorosły domownik w rozumieniu wyżej podanym, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi. Zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Brak jest natomiast podstaw do wywodzenia z przepisu art. 43 K.p.a. obowiązku złożenia przez domownika oświadczenia, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Natomiast przyjąć należy, że jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to tym samym zobowiązuje się do doręczenia przesyłki adresatowi. Dla porządku wypada nadmienić, że analogiczne poglądy prezentowane były w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1098/10; LEX 786594). W rozpoznawanej sprawie pismo PINB z dnia 26 marca 2015 r. traktujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji w sprawie, przesłane za pośrednictwem poczty, zarówno do Skarżącej, jak i Skarżącego, odebrała matka Skarżącego - jednocześnie teściowa Skarżącej (k. 86 i 87 akt adm.). Fakt odbioru pism i poświadczenie tego własnoręcznym podpisem pozwala przyjąć, że teściowa/matka Skarżących zobowiązała się pisma doręczyć adresatom. W konsekwencji, oboje Skarżący zostali skutecznie zawiadomieni o przysługujących im uprawnieniach co prowadzi do wniosku, że chybione są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.