VII SAB/Wa 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych skargę oddala M. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprawy dotyczącej legalności wykonanego nasypu ziemnego na działce nr [...] w [...] oraz zgodności wykonanych na tej nieruchomości robót z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Skarżący domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenia że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania mu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwoty 18.917,30 zł (osiemnaście tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych trzydzieści groszy). W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. E. i M. U. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przeprowadzenie kontroli legalności prac prowadzonych na działkach powstałych z podziału działki nr [...] w [...], a zwłaszcza wykonania nasypu ziemnego pod drogę na terenie działki nr [...] w [...]. W odpowiedzi otrzymali od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisemną informacją zawierającą stanowisko organu. Wobec wniosku pełnomocnika skarżącego organ ponownie, w czerwcu 2012 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, następnie uznał że sprawa nie należy do jego kompetencji i umorzył postępowanie. W ocenie skarżącego przedmiotowe postępowanie powinno być zakończone stosownymi nakazami organu nadzoru budowlanego, gdyż jest ono niezależne i przedmiotowo odrębne od postępowania przed Wójtem Gminy [...] w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Dalej w skardze wskazano, że postępowanie toczy się już ponad 4 lata, choć PINB wydawał w tym czasie decyzje - w tym 3 o umorzeniu postępowania, to były one następnie uchylane przez organ II instancji. Pomimo wskazówek co do dalszego prowadzenia sprawy zawartych w decyzjach Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie stosował się do nich i prowadził postępowanie w sposób opieszały, nie przeprowadzał zaleconych czynności dowodowych, co skutkowało uchylaniem wydawanych decyzji kończących postępowanie lub postanowień w toku postępowania. Czynności dowodowe przeprowadzane przez organ powiatowy podejmowane były w długich odstępach i dopiero po interwencji pełnomocnika skarżących. Pomiędzy kolejnymi czynnościami upływał czas od 3 do 9 miesięcy, organ nie podejmował wtedy żadnych innych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] września 2014 r. złożył do organu wyższej instancji za pośrednictwem PINB w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...].10.2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez PINB w [...], natomiast z uwagi na wydanie decyzji przez organ I instancji, odmówił wyznaczenia temu organowi terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyższej instancji zobowiązał PINB w [...] do podjęcia kroków zapobiegających występowaniu podobnych przypadków w przyszłości. Pomimo to, organ I instancji nie zmienił sposobu procedowania i nadal podejmował czynności opieszale. W szczególności od czasu uchylenia w trybie instancyjnym ostatniego orzeczenia, tj. postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r., mimo, zwrotu akt organowi I instancji upłynęło pół roku, PINB w [...] nie zastosował się do zaleceń organu wyższej instancji i nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego. Wielokrotnie powielał czynności dowodowe, które miały charakter pozorny, nie prowadziły do wyjaśnienia sprawy, a jedynie przedłużały postępowanie. Czas trwania przedmiotowego postępowania oraz sposób prowadzenia sprawy należy zdaniem skarżących uznać za rażące naruszenie prawa, w szczególności zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 35 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska o braku przewlekłego prowadzenia postępowania PINB w [...] wskazał, że w dniu [...].08.2011 r. wpłynęło pismo E. i M. U. w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działkach powstałych z podziału działki nr ew. [...]. Ponieważ podanie nie zawierało niezbędnych danych pismem z dnia [...].08.2011 r. wezwano skarżących do jego uzupełnienia. Pismem z dnia [...].08.2011 r. wnioskodawcy uzupełnili podanie. W dniu [...].09.2011 r. została przeprowadzona kontrola na działkach nr ew. [...],[...] i [...]. Organ nie widział potrzeby prowadzenia postępowania i pismem z dnia [...].09.2011 r. udzielił odpowiedzi skarżącym. E. i M. U. pismem z dnia [...].09.2011 r. zgłosili swoje żądania. Pismem z dnia [...].11.2011 r. organ udzielił skarżącym odpowiedzi. W dniu [...].05.2012 r. pełnomocnik E. i M.U. radca prawny I. S. złożyła pismo z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wykonania nasypu ziemnego na działce nr ew. [...] położonej w [...]. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...].06.2012 r. wyznaczono kontrolę na dzień [...].06.2012 r. W wyznaczonym dniu została przeprowadzona kontrola, na którą nie stawił się pełnomocnik skarżących. Zawiadomieniem z dnia [...].06.2012 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. W międzyczasie zwiększyła się liczba stron postępowania. W związku z tym, zawiadomieniem z dnia [...].07.2012 r. poinformowano A. i I. M., że zostali uznani za strony toczącego się postępowania. Decyzją z dnia [...].07.2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2012 r. uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zawiadomieniem z dnia [...].11.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...].12.2012 r. zobowiązał inwestorów J. i A.T., I. i A. M. oraz E. O. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej działki nr [...] z kołnierzem 20 m od jej granicy obejmujący działkę nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] wraz z podaniem rzędnych wysokościowych na odcinku od pasa drogi wojewódzkiej tj. ulicy [...] do działki nr [...] i określenie czy nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych. Zawiadomieniem z dnia [...].02.2013 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego. W związku z wniesieniem żądania przez pełnomocnika skarżących o włączenie sprawy dotyczącej prawidłowości budowy sieci wod.-kan. na działce [...] organ wezwaniem z dnia [...].04.2013 r. wezwał S. Z.- projektanta przedmiotowej sieci, Ł. S.- kierownika budowy oraz E.O. - inwestora do stawienia się w siedzibie PINB celem złożenia wyjaśnień. W dniu [...].04.2013 r. wezwane osoby stawiły się i złożyły stosowne wyjaśnienia. Zawiadomieniem z dnia [...].04.2013 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Następnie decyzją z dnia [...].05.2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie spornego nasypu. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...].07.2013 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z decyzją [...] WINB organ I instancji wezwał pismem z dnia [...].09.2013 r. E. O. do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 14.12.2012 r. Pismem z dnia [...].09.2013 r. pełnomocnik E. O.poinformował o braku możliwości wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia. Ze względu na okres zimowy i trudne warunki w terenie nie można było przeprowadzić kontroli w terenie, wobec powyższego zawiadomieniem z dnia [...].02.2014 r. wyznaczono kontrolę na dzień [...].03.2014 r. W czasie kontroli ustalono, że ponownie zmieniła się ilość stron postępowania. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...].04.2014 r. poinformowano E. B. i M. i P. M., że zostali uznani za stronę postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].04.2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego nasypu. [...] WINB decyzją z dnia [...].06.2014 r. ponownie uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].09.2014 r. nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wybudowanej na działce nr [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...].11.2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...].01.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał E. O. do dostarczenia wyników pomiarów rzędnej góry studzienek sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej na działce nr [...]. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...].02.2015 r. uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego w dniu [...].04.2015 r. wezwano E. O. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na działce nr [...]. Następnie w dniach [...].05.2015r. i [...].07.2015r. przedstawiciel organu przeprowadził rozmowy z geodetami w celu zlecenia zastępczego wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...].12.2012 r., lecz żaden z geodetów nie podjął się wykonania zlecenia. Wykonując zalecenia organu drugiej instancji, pismem z dnia [...].08.2015 r. wezwano na dzień [...].08.2015 r. E. O. i Ł. S. do złożenia wyjaśnień w sprawie wykonanego nasypu. Zawiadomieniem z dnia [...].08.2015 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego, po czym organ zamierzał wydać decyzję. W toku postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając w trybie art. 37 § 2 k.p.a. zażalenie M. i E.U. uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadą, jednocześnie (wobec wydania decyzji) odmówił wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy. Organ II instancji przypomniał, że od wydania decyzji przez [...] WINB z dnia [...].06.2014 r., do wydania przez organ powiatowy decyzji z dnia [...].09.2014 r., minęły 3 miesiące. Natomiast organ powiatowy w tym czasie nie podejmował żadnych czynności kompetencyjnych. Stanowisko w sprawie zajął dopiero w dniu [...].09.2014 r. Nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skarżący uzyskali możliwość instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..), Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie stwierdzić należy, że wobec śmierci M. U. w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skargę podtrzymała współwłaścicielka nieruchomości i żona zmarłego – E. U.. Skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bowiem skarżący w dniu [...] listopada 2014 r., w trybie art. 37 k.p.a., wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania. Wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie - nie ma definicji legalnej pojęcia "przewlekłość postępowania". Jest to bowiem kategoria ocenna, a sposób rozumienia tego pojęcia ukształtował się na tle poglądów prezentowanych w orzecznictwie i w doktrynie prawniczej. Przyjmuje się, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, publ. CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje również wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, publ. CBOSA). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. Podjęcie przez organ aktu powoduje, że sąd nie może uwzględnić skargi poprzez zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. W tym kontekście należy wskazać, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] kilkukrotnie wydawał decyzje merytoryczne, kończące postępowanie, zatem ocena przewlekłości postępowania mogła odnosić się tylko do ostatniego etapu postępowania przed organem I instancji. Przeciwne rozumienie oznaczałoby bowiem, że organowi I instancji zawsze można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy jego decyzja kończąca postępowanie zostanie uchylona w trybie instancyjnym. Zatem po decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2014 r. którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego nasypu, [...] WINB decyzją z dnia [...].06.2014 r. uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w podjętym na nowo postepowaniu, decyzją z dnia [...].09.2014 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wybudowanej na działce nr [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...].11.2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].01.2015 r. zobowiązał E. O. do dostarczenia wyników pomiarów rzędnej góry studzienek sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej na działce nr [...]. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...].02.2015 r. uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].04.2015 r. wezwał E.O. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na działce nr [...]. Następnie jak wynika z relacji PINB - w dniach [...].05.2015r. i [...].07.2015r. przedstawiciel organu przeprowadził rozmowy z geodetami w celu zlecenia zastępczego wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...].12.2012 r., lecz żaden z geodetów nie podjął się wykonania zlecenia. Wykonując zalecenia organu drugiej instancji, pismem z dnia [...].08.2015 r. wezwano na dzień [...].08.2015 r. E.O. i Ł.S. do złożenia wyjaśnień w sprawie wykonanego nasypu. Zawiadomieniem z dnia [...].08.2015 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego, po czym organ zamierzał wydać decyzję. W tym kontekście wskazać należy, iż zakończenie postępowania przez organ I instancji w sposób niezgodny z oczekiwaniem strony, nawet w sytuacji uchylenia takiej decyzji przez organ odwoławczy, nie jest podstawą do stwierdzenia przewlekłości postępowania, jeśli tylko decyzja taka nie jest pozorna, lecz jest wynikiem dokonanej przez organ analizy (choćby błędnej) materiału dowodnego. Badając wyżej wskazany okres nie ulega wątpliwości, że niektóre czynności podejmowane były przez organ I instancji ze zwłoką , jednak sprawa jako całość na tym etapie ulegała przedłużeniu głównie z powodu obiektywnych trudności w przeprowadzeniu określonych dowodów i gromadzeniu materiału dowodowego. W świetle przepisu art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W omawianej sprawie organ powiatowy nie skorzystał z dyspozycji tego przepisu, jednak to w ocenie Sądu nie powoduje automatycznego stwierdzenia zaistnienia przewlekłości postępowania, choć z pewnością było wadliwym postępowaniem organu. Dodatkowo Sąd wskazuje, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, Sąd nie stwierdza aby działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w tej sprawie miało charakter pozorujący chęć rozstrzygnięcia sprawy . Reasumując stwierdzić należy, że choć w prowadzonym postępowaniu organ podejmował czynności przekraczając terminy ustawowe to z zaistnieniem usprawiedliwionych, obiektywnych przyczyn - tak w postaci konieczności uzupełnienia materiału dowodnego, wnoszonych przez strony pism, oraz korzystania przez nich z przysługujących środków zaskarżenia. W ocenie Sądu zwłoka w podejmowaniu końcowego rozstrzygnięcia była uzasadniona okolicznościami sprawy. Z uwagi na zakres koniecznego wyjaśnienia tej sprawy, po decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2014 r. uchylającej rozstrzygnięcie I instancji, oraz wskazane wyżej przyczyny opóźnienia, sąd oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.