IV SA/Wa 3663/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. A. na protokół kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] maja 2015 r. postanawia - odrzucić skargę. Centralne Biuro Antykorupcyjne w dniu [...] marca 2015 r. na podstawie upoważnienia nr [...] wszczęło czynności kontrolne wobec P. A. (dalej: skarżącego, kontrolowanego), które trwały do dnia [...] maja 2015 r. Zakres kontroli dotyczył przestrzegania przez kontrolowanego - Prezesa Zarządu [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. zakazów z art. 4 ustawy z 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.). Czynności kontrolne zakończyły się sporządzeniem i doręczeniem skarżącemu protokołu kontroli z [...] maja 2015 r. W odpowiedzi na ten protokół skarżący złożył w dniu 9 sierpnia 2015 r. zastrzeżenia do protokołu kontroli, a w dniu 14 września 2015 r. uznając że protokół kontroli podlega kognicji sądów administracyjnych, wezwał CBA do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolnych zakończonych nieprawidłowym, zdaniem skarżącego, protokołem kontroli. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa CBA stwierdziło, że czynności kontrolne zakończone oraz protokół kontroli nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, P. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynności CBA zakończone wydaniem protokołu kontroli z [...] maja 2015 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Jak wynika z zawartej w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., definicji legalnej sprawy sądowoadministracyjnej istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, by sądy administracyjne sprawowały ogólnie rozumiany nadzór nad działalnością administracji publicznej. Nie jest dopuszczalne badanie z urzędu dowolnie wybranych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres kontroli działalności administracji publicznej ograniczony jest, zgodnie z zasadą skargowości, do przypadków, gdy została wniesiona skarga na konkretnie oznaczone akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – pkt 7 p.p.s.a. względnie gdy wniesiono skargę na bezczynność w sytuacjach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dopuszczalność kontroli legalności aktów i czynności podlega dalszym ograniczeniom wynikającym z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego nakładających na strony obowiązek dochowania terminów do wniesienia skargi oraz wyczerpania określonego prawem trybu poprzedzającego wnoszenie skarg na indywidualnie oznaczone akty lub czynności. W przypadku skarg na akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niezbędne jest uprzednie wezwanie na piśmie – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadkach gdy nie wyczerpano tego trybu, skarga kasacyjna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie P. A. wniósł skargę na "czynności Centralnego Biura Antykorupcyjnego zakończone wydaniem protokołu kontroli w dniu [...] maja 2015 r.". Oceniając dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli przybierających formę protokołu, w pierwszym rzędzie przytoczyć należy art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o CBA (Dz.U. z 2014 r. poz. 1411 ze zm.), z którego wynika, że protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz ocenę ustalonych nieprawidłowości, a w dalszej kolejności porównać charakter wyniku kontroli z cechami zaskarżalnych czynności. Jeszcze pod rządami art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zaskarżalne były inne niż decyzje i postanowienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Stan ten utrzymano po wejściu w życie p.p.s.a. Do takich aktów i czynności ustawodawca odwołuje się w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zmiana stanu prawnego sprowadza się do tego, że ustawodawca zrezygnował z wcześniej użytego sformułowania, z którego wynikało, że zaskarżalne akty i czynności musiały dotyczyć przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obecnie ustawową przesłanką zaskarżalności jest to, że akt lub czynność dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie brak zgodności co do tego, czy uprawnienia lub obowiązki muszą wynikać wprost z aktu lub czynności, czy też mogą to być relacje pośrednie (szerzej na ten temat : A. Kabat [w:] B. Dauter., B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006 r., str. 24 – 25). Zasadniczą kwestią jaką oceniać należy rozważając czy konkretny akt lub czynność dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jest wpływ aktu lub czynności na sferę praw i obowiązków strony. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny najczęściej wypowiadał się na temat zaskarżalności wyników kontroli prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 65 ze. zm.). Na tym tle przyjmowano, że jeżeli wynik kontroli zawiera końcowe ustalenia i wnioski oraz termin usunięcia nieprawidłowości (art. 27 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy o kontroli skarbowej), po stronie kontrolowanego powstaje z mocy art. 27 ust. 3 tej ustawy obowiązek usunięcia nieprawidłowości i poinformowania organu kontrolnego o sposobie usunięcia w ciągu 30 dni od upływu wyznaczonego terminu. W takiej sytuacji wynik kontroli wywołuje skutki w sferze wynikających z przepisów prawa obowiązków kontrolowanego, gdyż stwierdzenie uchybień i domaganie się ich usunięcia świadczą, że kontrolujący uznał konkretne obowiązki respektowania przez kontrolowanego przepisów prawa (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. FPS 18/98 – ONSA 1999/2/43). Inaczej rzecz się ma jeżeli wynik kontroli wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych. W takiej sytuacji wynik kontroli, to jest zawarte w nim ustalenia, nie kreuje nowej sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu. Brak jest sprzężenia ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, której wynik kontroli nie dotyczy (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 13/00 – ONSA 2001/2/58). Przenosząc ten pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej stwierdza, że wynik kontroli prowadzonej przez funkcjonariuszy CBA nie kreuje zmian w sytuacji prawnej kontrolowanego. Protokół zawiera jedynie ustalenia faktyczne i oceny sporządzającego go funkcjonariusza. Z żadnego przepisu omawianej ustawy nie wynika, że w jakimkolwiek związku z wydaniem wyniku kontroli pozostają obowiązki kontrolowanego. W przeciwieństwie do ustawy o kontroli skarbowej, ustawa o CBA nie zawiera przepisów stwierdzających, że kontrolujący potwierdza lub uznaje, na przykład w formie zaleceń, wynikające z przepisów prawa obowiązki usuwania nieprawidłowości lub choćby informowania o podejmowanych działaniach. Wystąpienie pokontrolne i jego skutki zależne są od oceny właściwej jednostki organizacyjnej CBA (art. 46 ust. 1 ustawy o CBA). Wynik kontroli nie stanowi potwierdzenia, ani uznania obowiązku dokonania wystąpienia, ani też innej ingerencji w sferę praw lub obowiązków kontrolowanego. Właściwa jednostka CBA może w ogóle nie podjąć żadnych działań po zakończeniu kontroli albo skierować innego rodzaju niż wystąpienie, wnioski lub zawiadomienia, względnie wszcząć postępowanie przygotowawcze w rozumieniu prawa karnego procesowego. Katalog dopuszczalnych, ale nie nakazanych przez prawo jako następstwo kontroli, działań zawiera art. 46 ust. 1 – ust. 4 ustawy o CBA. Reasumując, wynik kontroli wydawane w formie protokołu, o jakim mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o CBA nie pozostaje ani w bliskim, ani w dalszym związku z prawami i obowiązkami kontrolowanego i w konsekwencji nie dotyczy nie dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.