II SA/Gl 1528/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. w sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 września 2011 r. nr 212/XIII/2011 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych oddala skargę. W dniu 29 września 2011 roku Rada Miejska w Sosnowcu podjęła uchwałę nr 212/XIII/2011 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych oraz określenia przebiegu ulicy Jamesa Watta. W podstawie prawnej uchwały podano przepis artykuł 12 ust. 11 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 6a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.) W uchwale nadto stwierdzono, że jest ona podjęta w porozumieniu z zarządem województwa, a na jej podstawie zalicza się ulicę Jamesa Watta o przebiegu od skrzyżowania z ulicą Stanisława Mikołajczyka do skrzyżowania z ulicą Wojska Polskiego do kategorii dróg powiatowych. Ulica ta położona jest na działkach stanowiących własność gminy Sosnowiec, przebieg drogi przedstawiono na załączniku nr 1 do uchwały. Jak dokumentują akta sprawy, podjęcie uchwały zostało poprzedzone uzyskaniem akceptujących opinii ze strony Zarządu Powiatu Będzińskiego, Prezydenta Miasta Jaworzna, Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach, Powiatowego Zarządu Dróg w Będzinie, Prezydenta Miasta Sosnowca oraz Prezydenta Miasta Mysłowice. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 6a ust. 1 u.d.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W podstawie prawnej skargi podano przepis art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594). W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że na podstawie art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i artykule 6 ust. 1 tej ustawy, to jest inne niż drogi krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z definicji tej wynika że, aby droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg powiatowych muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: droga nie może być zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich oraz droga musi łączyć miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedziby gmin między sobą. Analiza układu drogowego Sosnowca ujawniona na załączniku graficznym do uchwały wykazuje, że droga zaliczona do dróg powiatowych stanowi połączenie między drogami publicznymi położonymi w obszarze administracyjnym miasta Sosnowiec. Tym samym nie można uznać, aby droga ta łączyła miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedziby gmin między sobą. Bez znaczenia przy tym jest, czy droga zaliczona do dróg powiatowych spełnia warunki techniczne przewidziane dla tej kategorii dróg w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43 poz. 430 ze zm.). Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie przyznanych im uprawnień, każdy przypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydania aktów podustawowych. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności i jako taki narusza art. 2 Konstytucji RP. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Sosnowcu zaskarżoną uchwałą przekroczyła przyznane jej uprawnienia, zaliczając do kategorii dróg powiatowych drogę, które nie spełnia ustawowych wymogów do jej zaliczania do takiej kategorii dróg publicznych. Niezależnie od powyższych zarzutów Wojewoda poddał w wątpliwość, czy w ogóle rada miasta na prawach powiatu może zaliczyć jakąkolwiek drogę publiczną do kategorii dróg powiatowych. Aby organ mógł zaliczyć drogę do określonej kategorii dróg publicznych, dana jednostka musi być bowiem właścicielem nieruchomości zajętych pod drogę. Tymczasem zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, w konsekwencji majątek miast na prawach powiatu jest majątkiem gminnym, a nie powiatowym. Podniesiono również w skardze, że zgodnie z art. 6a ust. 2 zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Ustawodawca przyznał zatem kompetencje w tym zakresie wyłącznie radom powiatów, z pominięciem rad miast na prawach powiatu. Jakkolwiek miasto na prawach powiatu wykonuje zadania powiatu, to wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym, a nie w innych ustawach. Tymczasem zasady zaliczania dróg do kategorii dróg publicznych określa ustawa o drogach publicznych. Skoro zatem ustawodawca w przepisie art. 6a ust. 2 u.d.p. nie wymienił rady miasta na prawach powiatu, to zgodnie z przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadą racjonalności ustawodawcy, nie miał on zamiaru przyznać kompetencji do zaliczania dróg publicznych do dróg powiatowych miastom na prawach powiatu. Za taką interpretacją przemawia również i to, że w art. 6a ust. 2 u.d.p. ustawodawca uwzględnił istnienie miast na prawach powiatu, przyznając ich organom wykonawczym prawo do wyrażania opinii w niektórych przypadkach zaliczania dróg do dróg powiatowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sosnowca wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz gminy zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że bezpodstawny jest zarzut przekroczenia granic udzielonego upoważnienia i naruszenia przepisu art. 6a ust. 2 u.d.p. Powołując się na stanowisko Wojewody zajęte w sprawie o sygn. II SA/GL 498/08, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 października 2008 roku, wskazano na brak konsekwencji w kwestii uprawnienia miasta na prawach powiatu do podjęcia uchwały o zaliczeniu położonych na jej obszarze dróg do kategorii dróg powiatowych i ustalenia ich przebiegu. Zwrócono uwagę, że w tamtej sprawie Wojewoda nie powziął wątpliwości, czy rada miasta na prawach powiatu może podjąć uchwałę w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych. Kompetencja ta w przekonaniu Prezydenta Miasta nie jest wątpliwa, a to ze względu na przepis art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego jasno wynika, że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta. W ocenie prezydenta do zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg powiatowych przez radę miasta na prawach powiatu wystarczające jest nadto, aby właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę była gmina. Stanowisko takie znajduje swoje uzasadnienie w przepisie art. 2a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie. Z tego względu do zaliczenia danej drogi do kategorii drogi powiatowej przez radę miasta na prawach powiatu dostatecznym jest, aby grunty pod drogę powiatową stanowiły własność miasta na prawach powiatu jako właściwego samorządu gminy. Zakwestionowano także zarzut, aby uchwała naruszała przepis art. 6a ust. 1 u.d.p. Treść tego przepisu nie wyklucza możliwości zaliczenia do dróg powiatowych takich dróg, które łączą wymienione w nim miasta w sposób pośredni, a nie bezpośrednio, w tym za pośrednictwem innych dróg powiatowych. Stanowisko to i interpretacja art. 6a znajduje potwierdzenie w dyrektywie interpretacyjnej lege non distinguente, zakazującej wprowadzania rozróżnienia i ograniczeń tam, gdzie rozróżnienie takie nie zostały wprowadzone przez ustawodawcę. Skoro ustawodawca nie stwierdził jednoznacznie, że połączenia między miastami mają mieć charakter wyłącznie bezpośredni, to tego rodzaju warunku nie można wprowadzać w drodze interpretacji. Dopuszczalne zatem jest zaliczanie do kategorii dróg powiatowych także odcinków druk zlokalizowanych między istniejącymi drogami powiatowymi lub łączących te drogi z drogami wyższych kategorii. Także względy wykładni funkcjonalnej i celowościowej przemawiają za przedstawionym stanowiskiem, albowiem w przekonaniu Prezydenta Miasta przepis art. 6a ust. 1 u.d.p. nie miał na celu ograniczenia zarządców dróg na wykonywaniu przez nich zadań, ale był ukierunkowany na zapewnienie tym zarządcom samodzielności i względnej swobody w projektowaniu układu komunikacyjnego w mieście, służąc np. odciążeniu sieci drogowych, poprzez stworzenie także pośrednich połączeń między drogami publicznymi. Na wezwanie sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że aktualnie ulice: Stanisława Mikołajczyka, Powstańców i Wojska Polskiego w Sosnowcu mają status dróg powiatowych. Są to byłe drogi wojewódzkie, a ich status dróg powiatowych wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998 r., nr 160 poz. 1071) w związku z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. w 1998 r., nr 133 poz. 872 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1999 roku dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione z ww. rozporządzeniu stały się drogami powiatowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Sosnowiec jest miastem na prawach powiatu, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Przepis ten ma zatem znaczenie przy interpretacji art. 6a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów , prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast. Z przepisu tego nie można wywieść wniosku, że skoro kompetencja do zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych należy do rady powiatu, to kompetencja ta jest wyłączna i nie może uchwały w tym przedmiocie przyjąć organ będący organem miasta na prawach powiatu. Żaden przepis nie wyklucza możliwości przebiegu drogi powiatowej przez teren miasta na prawach powiatu, a zgodnie art. 2 ust. 2 u.d.p., ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Ulicą w rozumieniu tej ustawy jest przy tym droga w terenie zabudowy lub terenie przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Położenie drogi w granicach administracyjnych miasta na prawach powiatu nie jest wobec tego przeszkodą do nadania i posiadania przez nią odpowiedniej kategorii drogi publicznej, w tym powiatowej. Sąd podziela zatem stanowisko zajęte w wyroku WSA w Gliwicach z 30 października 2008 r., sygn. II SA/Gl 498/08, że w mieście na prawach powiatu kompetencja do zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych należy do rady miasta. Gdyby przyjąć pogląd wyrażony przez Wojewodę w skardze, to w przypadku miast na prawach powiatu nie byłoby możliwe zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 6a ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Bezsporne zaś jest, że na obszarze miasta na prawach powiatu mogą biec istniejące drogi powiatowe, w stosunku do którym nie można wykluczyć konieczności ustalenia ich przebiegu. Warunkiem poprawności wykładni określonego przepisu jest maksymalna możliwa do osiągnięcia spójność i niesprzeczność, literalne odczytywanie fragmentu tekstu prawnego nie jest najlepszym środkiem do tego celu, a dosłowne brzmienie przepisu nie jest przekonującym dowodem na zamiar ustawodawcy, jeśli pomija przyjęte przez tego ustawodawcę rozwiązania prawne. Sąd nie podziela wobec powyższego wątpliwości Wojewody co do dopuszczalności podjęcia przez organ miasta na prawach powiatu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych. Nie stoi temu na przeszkodzie także fakt, że działki zajęte pod taką drogę stanowią mienie gminy, jaką jest miasto na prawach powiatu. To, że drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu nie powoduje, że nie mogą istnieć w miastach na prawach powiatu, które takiego samorządu powiatu nie mają z oczywistych względów. Dopuszczając istnienie, obok powiatów ziemskich, także miast na prawach powiatu, ustawodawca w konsekwencji nadał pojęciu "powiat" złożone znaczenie, obejmujące dwa przypadki. Należy mieć to na względzie interpretując art. 2a ust. 2 u.d.p. i przewidziany w nim warunek, że drogi powiatowe stanowią własność powiatu. Gdy powiat jest miastem na prawach powiatu, drogi powiatowe na jego terenie położone stanowią własność tego miasta, zatem przy nadawaniu w takim przypadku drodze kategorii powiatowej konieczne jest, aby teren pod drogą stanowił własność miasta na prawach powiatu. Sąd nie podziela także zarzutu organu nadzoru odnoszącego się do przepisu art. 6a ust. 1 u.d.g. W rozpoznawanej sprawie warunek, aby droga powiatowa łączyła siedzibę powiatu z siedzibami gmin i siedziby gmin między sobą nie został naruszony. Droga będąca przedmiotem uchwały istotnie leży na terenie miasta i stanowi cześć jego układu komunikacyjnego. Załącznik do uchwały jednoznacznie jednak wykazuje także i to, że nowopowstała droga łączy ze sobą dwie istniejące drogi powiatowe, pozwalając na komunikację z pominięciem konieczności wjeżdżania głębiej w miasto i skracając odległość w przypadku trasy biegnącej takimi drogami powiatowymi, jak Wojska Polskiego i S. Mikołajczyka. Ustawa o drogach publicznych nie wyklucza możliwości dokonywania zmian w układzie dróg publicznych i czynienie takiego założenia byłoby kontrfaktyczne oraz upośledzające sprawne organizowanie adekwatnych do zmieniających się warunków rozwiązań komunikacyjnych, zwłaszcza w terenie silnie zurbanizowanym, jakim jest aglomeracja śląska. Przebudowa układu dróg powiatowych i połączenie dwóch takich dróg nową ulicą umożliwia zaliczenie tego nowego elementu układu komunikacyjnego do takiej samej kategorii drogi publicznej jak łączone drogi, czyli w tym przypadku do drogi powiatowej, a nowy odcinek tego układu musi zostać uznany za spełniający warunek z art. 6a ust. 1 u.d.p. w takim samym stopniu, jak już istniejące drogi powiatowe. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi. Należy również wyjaśnić, że przepisy powołanej ustawy nie dają podstaw do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi na rozstrzygnięcie tego organu.