II OSK 2746/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. spółki jawnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/16 w sprawie ze skargi A. spółki jawnej z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej z tytułu sprzedaży środka ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. spółki jawnej z siedzibą w K. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. j. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej z tytułu sprzedaży środka ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zezwoleniem nr [...] z [...] lutego 2000 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił do obrotu środek ochrony roślin [...] 73 AL (na okres 10 lat). W związku z nieprzedłożeniem przez Spółkę w wyznaczonym terminie dokumentacji wymaganej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 621 ze zm.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi cofnął zezwolenie decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił termin, do którego środek ochrony roślin [...] 73 AL należało wycofać z obrotu, tj. przed upływem terminu jego ważności, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2010 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] sierpnia 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Następnie w dniu 23 września 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie otrzymał notę sygnalizacyjną od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie z 18 września 2013 r. informującą o wynikach kontroli przeprowadzonej u Spółki. Ustalono, że Spółka dokonała sprzedaży środka ochrony roślin [...] 73 AL. Z dokumentów przedłożonych przez Spółkę (faktur VAT i paragonów sprzedaży) wynikało, że sprzedaż środka ochrony roślin [...] 73 AL miała miejsce w okresie od 1 września 2010 r. do 10 sierpnia 2011 r. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie nałożył na Spółkę opłatę sankcyjną w wysokości 593 841,52 zł. za sprzedaż środka ochrony roślin [...] 73 AL bez wymaganego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego wprowadzenie do obrotu. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak podstawę rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2015 r., poz. 547) w związku z art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie roślin. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. umarzająca postępowanie odwoławcze nie została zaskarżona, jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego prowadzonego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez Ministra w I instancji. Pismem z 28 grudnia 2015 r. Spółka złożyła skargę na przedmiotową decyzję. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest zarówno sprzedaż, jak również ilość i data sprzedaży środka ochrony roślin [...] 73 AL. Sąd I instancji odniósł się do zarzutu Spółki, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa przez przyjęcie za postawę wyliczeń nieprawidłowo ustalonego okresu objętego opłatami sankcyjnymi, z naruszeniem uprawnień strony wynikających z art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin. Z przepisu tego wynika, że po upływie terminu ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności, jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy. Zdaniem Spółki, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie z [...] lutego 2000 r., z uwagi na złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, straciła walor decyzji ostatecznej i nie mogła być wykonana. W tej sytuacji to data wygaśnięcia zezwolenia z [...] lutego 2000 r., jest dniem od którego Spółka uprawniona była na podstawie obowiązującego wówczas art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin, wyprzedawać posiadane zapasy magazynowe dodatkowo przez okres 18 miesięcy tj. do dnia 10 sierpnia 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie została przez Spółkę zaskarżona, jest prawomocna i nie została wycofana z obrotu prawnego. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem (lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji organu I instancji. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku samoistnej utraty ważności przez udzielone zezwolenie, a więc po upływie okresu na jaki je wydano, a nie w przypadku jego cofnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła, że "orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadło z naruszeniem przepisów prawa" tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że umorzenie postępowania decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. powoduje pozostawanie w obrocie prawnym decyzji tego Ministra z [...] sierpnia 2009 r. Doprowadziło to do przyjęcia, że za podstawę wyliczeń nieprawidłowo ustalonego okresu objętego opłatami sankcyjnymi z naruszeniem uprawnień strony wynikających z art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin obowiązującego w dacie obrotu, to jest przed dniem 27 kwietnia 2013 r., kiedy został on uchylony ustawą z 8 marca 2013 r. Spółka zachowała terminy uprawniające ją do wprowadzenia do obrotu posiadanych środków, a termin upłynął w dniu 10 sierpnia 2011 r. w związku z wygaśnięciem zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2000 r. i treścią decyzji tego Ministra z [...] lutego 2010 r. wydaną w toku postępowania odwoławczego. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "p.p.s.a.") przez oparcie rozstrzygnięcia na wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. Decyzja ta została wydana przez tę samą osobę, która wydała decyzję w I instancji (naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem przy braku podstaw faktycznych "decyzja została umorzona" pomimo, że powinna zawierać - przy przyjętej podstawie umorzenia - rozstrzygnięcia zmieniające wskazaną w decyzji z [...] sierpnia 2009 r. datę wycofania środka [...] z obrotu. Sankcjonuje to funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji sprzecznej z prawem, która nie powinna stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości przez "zwrot sprawy do ponownego rozpoznania skargi złożonej od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Dlatego też, przedmiotem kontroli Sądu I instancji była w tej sprawie wyłącznie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie. Natomiast decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie z [...] lutego 2000 r. miała znaczenie tylko w kontekście jej wpływu na możliwość nałożenia opłaty sankcyjnej. Sąd I instancji nie był natomiast uprawniony do dokonania kontroli jej legalności, ponieważ nie została wydana w granicach sprawy w jej znaczeniu materianoprawnym. Nie można mówić o tożsamości tych spraw w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, jak również w zakresie podstawy prawnej i faktycznej. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oznacza, że decyzja organu I instancji (lub jak w tym przypadku decyzja wydana przez Ministra w I instancji w ramach quasi dwuinstancyjnego postępowania w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a.), od której wniesiono odwołanie (lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), który to środek odwoławczy nie został rozpoznany przez wydanie decyzji co do istoty sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na umorzenie postępowania odwoławczego, jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Wynika to z tego, że umorzenie postępowania odwoławczego jest jedynie formą procesową zakończenia postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Nie ma ono zatem wpływu na byt prawny decyzji pierwszoinstancyjnej. Oznacza to, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie z [...] lutego 2000 r. w dacie wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie, pozostawała w obrocie prawnym i mogła stanowić podstawę do nałożenia przedmiotowej opłaty sankcyjnej. Stąd też zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin nie miał w tej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on sytuacji, w której upłynął przewidziany w zezwoleniu termin ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu. Natomiast w tej sprawie doszło do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o ochronie roślin. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r., która to decyzja, w ocenie Spółki, została wydana przez tę samą osobę, która wydała decyzję w I instancji - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. nie mogła być przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Z tych też względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 pkt 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. w żaden sposób nie sankcjonuje decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r., ponieważ w tym postępowaniu Sąd I instancji nie był uprawniony do orzekania o zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a mógł jedynie skontrolować przyjęcie stanowiska przez właściwe organy, że w obrocie prawnym obowiązuje ta decyzja jako podstawa nałożenia opłaty sankcyjnej, co też prawidłowo uczynił. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.